Hoe het Westen Rusland kan raken zonder te schieten: het effect van sancties

‘De kosten van agressie zullen hoog zijn”, zei premier Rutte woensdag in de Tweede Kamer over een mogelijke Russische inval in Oekraïne. „Een hoge prijs” voorspelt ook Annalena Bearbock, de Duitse minister van Buitenlandse Zaken. Haar Amerikaanse tegenhanger Antony Blinken heeft het over „enorme gevolgen”, en diens president Biden voorspelt een „ramp” voor Rusland.

Het gaat hier niet over militaire vergelding. Voor de verdediging van Oekraïne kiest het Westen niet voor militaire afschrikking. Men geeft de voorkeur aan dreigen met economische sancties, en dan vooral met de ongekende omvang daarvan. Dat is de moderne manier om diplomatie voort te zetten met andere middelen.

1 Welke westerse sancties tegen Rusland zijn er al?

Sinds de Russische inval van 2014 in Oekraïne en de annexatie van de Krim zijn al veel sancties van kracht. Van het beperken van de handel in wapens en goederen die gebruikt kunnen worden voor de wapenindustrie, tot beperkingen bij de toegang tot de kapitaalmarkt in Europa en de VS. Van Russische toegang tot ‘bepaalde’ (dus niet alle) technologieën voor de olie- en gasindustrie tot, in het geval van de EU, sancties tegen 48 bedrijven en tegen 185 personen uit de Russische politieke en economische top. Bij het Amerikaanse Office for Foreign Assets Control (OFAC) zijn ook dergelijke sancties van de VS terug te vinden, tot op de persoon.

2 Zijn economische sancties effectief?

In theorie wel. Op papier is Rusland een militaire grootmacht. Op datzelfde papier is het een economische dwerg. Het bruto binnenlands product – de omvang van de economie – is met zo 1.450 miljard euro even groot als dat van de Benelux. Er wordt, afgezien van het ontginnen van bodemschatten, relatief weinig geproduceerd en de afhankelijkheid van import is dus groot. Dat maakt het des te aannemelijker dat het Westen Rusland met economische middelen te lijf gaat, en niet met militaire. Want op het slagveld mogen de verhoudingen dan gelijkwaardig zijn, economisch zijn de VS en de EU samen een factor dertig groter dan Rusland zelf.

3 Maar hebben de vorige sancties, na de Krim, wel gewerkt?

De Atlantic Council, een Amerikaanse denktank, trok vorig jaar nog de conclusie van wel. Het voornaamste bewijs: de Russische economie kwakkelde nadat in 2014 sancties werden ingesteld. Maar de uiterst lage Russische economische groei van destijds is moeilijk los te zien van de ingezakte olieprijs, die na 2014 daalde tot gemiddeld 50 dollar per vat. Dat is op of onder de zogenoemde ‘break even’-prijs waarbij oliewinning voor de staat nog rendabel is.

Inmiddels is die olieprijs sterk aangetrokken, tot 88 dollar per vat, deze week. Dat is het hoogste niveau in ruim zeven jaar. De Russische economie groeit met gemiddeld een procent of twee – niet ongezond. Los van olie en gas zijn ook de prijzen van andere grondstoffen die Rusland uit de bodem haalt fors gestegen. Tin is in een jaar tijd verdubbeld in prijs. Kobalt is 87 procent duurder, nikkel en zink staan een derde hoger. Dat verklaart mede het zelfvertrouwen van president Poetin. Rusland, of beter: de Russische staat, staat er goed voor. Moskou acht zich bestand tegen het soort speldenprikken dat tot nu toe is uitgedeeld. En dus zal het Westen flink omhoog moeten op de escalatieladder om met sancties indruk te maken.

4 Hoeveel sporten zijn er nog op de escalatieladder?

Het aanpakken van individuele Russische banken is een mogelijkheid. Daarnaast kunnen de VS de uitvoer van technologie naar Rusland beperken. En dan is er de grote troef Nord Stream 2 – de tweede gaspijplijn door de Oostzee van Rusland naar Duitsland. Die is klaar en staat op het punt te worden geopend. Berlijn verzette zich tegen het alsnog dichthouden van Nord Stream 2 als sanctie, maar lijkt nu toch bereid die sanctie te bespreken, zo zei bondskanselier Scholz woensdag. Maar als dat allemaal niet werkt, dan rest het zeer zware sanctiewerk: het volledig isoleren van Rusland.

5 Waarom worden de zwaarste middelen niet meteen ingezet?

Dat heeft twee redenen. Allereerst is de wereld sterk geglobaliseerd geraakt en is de onderlinge afhankelijkheid sterk toegenomen. Rusland is exporteur van tal van grondstoffen die de wereld nodig heeft, van kobalt en zink tot nikkel en koper. En olie en gas uiteraard. Moskou levert een derde van het gas voor de EU. De houdgreep is wat dat betreft wederzijds.

De tweede reden is dat grootschalige, algemene sancties vooral de bevolking treffen. Het straffen van machthebbers en de kliek daar omheen is, ook vanuit het oogpunt van public relations, effectiever. Zij hebben fortuin kunnen maken dankzij de zwakke rechtsstaat thuis. Daarna hebben ze hun geld gestald in het Westen, waar de rechtsstaat wél bestaat en hun vermogen beschermt. Het met sancties bevriezen van die vermogens lijkt dan effectief.

Die evolutie van sancties, van algemeen naar specifiek, blijkt ook uit de Global Sanctions Database, die door wetenschappers wordt gebouwd.

6 Als totale economische isolatie ongewenst is, wat kan er dan wel?

Een financieel isolement. En dat gaat via het ontzeggen van de toegang tot Swift, een netwerk waarin banken elkaar over de grenzen heen betalen. Wereldwijd worden er elke dag 35 miljoen transacties via Swift verricht, met een totale waarde van omgerekend 4.420 miljard euro. Swift is gevestigd in België maar, belangrijk, het grootste datacentrum staat in de Verenigde Staten. Zonder Swift staat het financiële verkeer met het buitenland al snel stil.

Het afkoppelen van Swift zal zeker van invloed zijn op de Russische economie. Het risico is een val van de roebel, het uitblijven van inkomsten uit het buitenland en op termijn een gebrek aan harde valuta. Maar Rusland beschikt over ruime reserves: het resultaat van de grondstoffenhausse. Volgens de Finse centrale bank, die de Russische economie nauwgezet volgt, kan Poetin beschikken over 614 miljard dollar aan valutareserves en goud, waaronder niet alleen dollars, maar ook euro’s en Chinese renminbi. Daarnaast zit het staatsinvesteringsfonds, waar een deel van de grondstofopbrengsten heen gaat, voller dan ooit, met 185 miljard dollar. Toch gaat de Swift-optie veel pijn doen.

7 Afsluiten van Swift dan maar?

Ook hier is Duitsland zeer tegen – want hoe betaal je dan bijvoorbeeld het Russische gas? Maar de VS, die in de praktijk bij Swift de dienst uitmaken, sluiten het nog steeds niet uit. Toch is de Swift-optie wellicht ook niet in Amerika’s belang. De VS gebruiken sinds jaar en dag de centrale rol van de dollar en de aantrekkingskracht van de Amerikaanse kapitaalmarkt als stok achter de deur voor sancties. Bondgenoten móeten wel meedoen om te kunnen blijven deelnemen aan het financiële systeem van de VS. Voorbeeld: president Trump stelde opnieuw sancties in tegen Iran in wegens diens nucleaire plannen. Hoewel dat tegen de zin was van de EU, hielden Europese banken zich aan de Amerikaanse voorschriften, uit angst persona non grata te worden in de VS. Maar de Amerikanen kunnen dit wapen niet te vaak inzetten, want vroeg of laat ontwikkelt zich dan een financieel systeem buiten de VS om.

8 Andere landen ontwikkelen dan hun eigen Swift?

Dat gebeurt al. China weet dat een Swift-exit een mogelijke Amerikaanse sanctie is als China tot militaire actie overgaat tegen Taiwan. Het is dan ook sinds 2015 bezig met CIPS, een Cross Border Interbank Payment System voor betalingen in Chinese yuan. CIPS is nog relatief klein, maar groeit snel en telt volgens Beijing al meer dan 1.100 deelnemende banken.

Ook Rusland werkt aan een eigen Swift: het System for Transfer of Financial Messages (SPFS) voor de Euraziatische markt. Zelfs de Europeanen, geïrriteerd dat Trump hen zomaar zijn eigen Iran-sancties kon opdringen, besloten destijds tot een speciaal betaalsysteem buiten de VS om: Instex. Dat leidt tot nu toe geen erg florerend bestaan – zeker omdat Teheran zich hierin niet aan de afspraken lijkt te houden. Maar het is een begin van een regionaal alternatief voor Swift.

9 Dus de uiterste sanctie tegen Rusland bestaat misschien niet?

Een Swiftexit staat te boek als de ‘nucleaire optie’. Maar het is evengoed een Doomsday Machine, die ook degene vernietigt die op de Grote Rode Knop drukt. De VS helpen dan zelf mee aan de verdere erosie van hun financiële overwicht in de wereld. Misschien staat er dus op de hoogste sport van de Russische sanctieladder wel helemaal niets.