Klimaatbeleid slaagt pas als de pijn eerlijk wordt verdeeld

Klimaatverandering is een verdelingsvraagstuk. Binnen één of twee generaties moet de uitstoot van broeikasgassen wereldwijd zijn teruggebracht naar netto-nul – simpel gezegd zou de mensheid dan niet meer broeikasgassen in de atmosfeer moeten pompen dan er weer uit verdwijnen via oceanen, bomen – en misschien een beetje met behulp van technologie. Want veel kan de planeet niet meer verdragen als de mondiale temperatuurstijging ruim onder de twee graden moet blijven, laat staan onder de anderhalve graad. Internationaal klimaatbeleid is de poging om dat laatste restje uitstoot, ook wel het koolstofbudget genoemd, eerlijk te verdelen.

Maar wat is eerlijk? Wie heeft recht op welk deel van het koolstofbudget en waarom? Het hangt er van af wie je het vraagt. In Bangladesh, dat niet de middelen bezit om broeikasgassen te voorkomen en dat nauwelijks heeft bijgedragen aan het probleem maar er wel keihard door wordt geraakt, zullen ze daar heel anders over denken dan in Nederland, waar de gevolgen voorlopig meevallen en waar geld genoeg is voor aanpassing.

Nederland kan in het uiterste geval maar liefst vijf meter zeespiegelstijging aan, bleek vorige maand uit onderzoek. Ook al duurt het nog eeuwen voordat het zover is, het voelt geruststellend. Maar in wat voor wereld leven we tegen die tijd. Wat heb je eraan als dan de delta in Bangladesh is weggespoeld en miljoenen mensen moeten vluchten voor het water?

Gedeelde verantwoordelijkheid

Dertig jaar geleden, in het klimaatverdrag uit 1992, is vastgelegd dat het voorkomen van de opwarming van de planeet een ‘gedeelde, maar verschillende verantwoordelijkheid’ is van alle landen van de wereld. Op klimaattoppen twisten sindsdien tienduizenden deelnemers jaarlijks over betekenis en gevolgen van die formulering. Een ding lijkt zeker: zonder een rechtvaardige verdeling is iedere poging om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen gedoemd te mislukken.

Hoe meer landen zich met de discussie over het resterende koolstofbudget bemoeien, hoe ingewikkelder het wordt. Zo is de bijdrage van Nederland aan de mondiale klimaatverandering bijvoorbeeld verwaarloosbaar klein vergeleken met die van India. Maar per hoofd van de bevolking verbruikt een Indiër slechts een schijntje (2 ton op basis van cijfers uit 2022) van de uitstoot van een gemiddelde Nederlander (7,1 ton). India is dat verschil aan het inlopen, zoals China eerder deed, bijvoorbeeld door kolencentrales te bouwen, maar historisch gezien is de verantwoordelijkheid van Nederland nog steeds stukken groter dan die van India.

De adviezen die de Nederlandse regering het afgelopen jaar over klimaatrechtvaardigheid ontving, zijn dan ook meer dan welkom. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) boog zich in februari vorig jaar over Rechtvaardigheid in klimaatbeleid, gelijk de naam van een rapport waarin de raad schetste hoe de klimaatkosten in eigen land verdeeld kunnen worden. In oktober volgde Klimaatrechtvaardigheid als noodzaak van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), dat er een internationaal perspectief aan toevoegde. En vorige maand leverde het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in het rapport Wat zijn rechtvaardige en haalbare klimaatdoelen voor Nederland? de cijfers voor de verschillende keuzes. Behalve naar technische haalbaarheid van emissiereducties keek het PBL ook naar „politieke en normatieve keuzes”.

Volgens Reint Jan Renes, gedragswetenschapper voor duurzaamheid aan de Hogeschool van Amsterdam, wordt te vaak in mooie termen gesproken over rechtvaardigheid. „Er circuleren veel ‘plastic’ begrippen, zoals ik ze noem: inclusieve verduurzaming, brede welvaart, rechtvaardige transitie”, zegt hij telefonisch. „Hartstikke fijn allemaal, maar als het erop aan komt, kiezen we toch vaak voor smalle welvaart en economische groei.”

Zodra het gaat over rechtvaardig of onrechtvaardig, moet er iemand zijn die de onrechtvaardigheid veroorzaakt, zegt Renes. Wie is dat dan? En wat moet er gebeuren om er een einde aan te maken?

In het internationale klimaatbeleid zou je het rijke ‘mondiale Noorden’ de olifanten kunnen noemen en het Zuiden de muizen. „Je kunt de olifanten op dieet zetten, maar ze zullen nog steeds meer eten dan een muis die zich volvreet”, zegt Renes. „Vanuit radicale rechtvaardigheid gedacht, moeten de olifanten dus kleiner worden, zodat de muizen kunnen groeien. Het rijke Noorden kan nog flink reduceren – al moet je natuurlijk oppassen dat sommige olifantjes niet alsnog onder een bepaald welvaartsniveau duiken. Maar de meesten van ons hebben ruim vet op de botten. We overconsumeren, wonen te groot, eten te veel. Een groot deel daarvan moet naar de rest van de wereld.”

Voor een arm land als Malawi, klinkt dat vanzelfsprekend. Moeilijker voelt het bij India of China. „We willen best klimaatrechtvaardig zijn, zolang wij maar de bovenliggende partij blijven”, denkt Renes. „Malawi vormt geen bedreiging, maar China en India kunnen ons zomaar passeren. Toch stopt rechtvaardigheid niet bij de verdeling van middelen, die gaat ook over de verdeling van controle en grip.”

Samenwerking is de enige manier

Dat vindt ook Margaretha Wewerinke-Singh, hoofddocent duurzaamheidsrecht aan de Universiteit van Amsterdam. „Zonder bindende klimaatdoelstellingen is samenwerking de enige manier om tot voldoende reductie van broeikasgassen te komen. Dat lukt alleen als de oplossing door alle partijen als rechtvaardig wordt beoordeeld.” Daarom vindt Wewerinke-Singh, die meewerkte aan het AIV-advies, het PBL-rapport teleurstellend. „Het Planbureau zoekt een balans tussen rechtvaardigheid en haalbaarheid”, zegt ze in een telefoongesprek. „Het AIV zegt juist: rechtvaardigheid en haalbaarheid zijn twee zijden van dezelfde medaille.”

Ook de WRR schiet volgens haar tekort. Weliswaar schrijft de Raad: „Rechtvaardigheid moet […] een belangrijke pijler zijn van het Nederlandse klimaatbeleid”, maar door het ontbreken van het internationale perspectief blijft de uitwerking beperkt. Dat geldt ook als het PBL schrijft dat Nederland een deel van zijn doelstellingen kan behalen door ontwikkelingslanden te helpen. Wewerinke-Singh: „Ja, er moet geld naar ontwikkelingslanden, maar dat is náást wat Nederland in eigen land moet doen. Dit soort suggesties bieden ruimte aan nog meer excuses en uitstel van moeilijke keuzes.”

Hebben Eric Posner en David Weisbach dan toch gelijk? In hun boek Climate Change Justice (2010) stellen ze dat alleen een klimaatverdrag dat herverdeling van welvaart en historische onrechtvaardigheid buiten beschouwing laat, kans van slagen heeft. Misschien is dat waar, maar wat blijft er dan over?