Na jaren van stilstand zit er weer beweging in de uitbreiding van de Europese Unie. Als het aan de Europese Commissie ligt start de EU binnenkort toetredingsgesprekken met drie nieuwe landen: Oekraïne, Moldavië en Bosnië en Herzegovina. Georgië moet de officiële kandidaat-status krijgen.
Het was de belangrijkste boodschap woensdag, bij de presentatie van voortgangsrapporten over alle landen die het EU-lidmaatschap ambiëren. In de voor haar kenmerkende grote woorden sprak Commissievoorzitter Ursula von der Leyen van „de roep van de geschiedenis” in de richting van de „natuurlijke horizon van de Europese Unie”.
Vooral voor Oekraïne was het een betekenisvol signaal – het door oorlog geteisterde land verlangt vurig naar toenadering tot de EU. Von der Leyen liet niet na te benadrukken hoezeer ze onder de indruk is van de vooruitgang die het land wist te boeken. Ook los van Oekraïne heeft die oorlog de uitbreidingsdiscussie in de EU een flinke impuls gegeven en ook de mogelijke toetreding van alle Balkanlanden weer hoog op de agenda geplaatst.
Makkelijk of haastig zal dat niet gaan – toetredingsprocessen duurden in het verleden gemiddeld tien jaar. Uit de rapporten die Brussel woensdag presenteerde blijkt ook hoeveel zeer gedetailleerde maatregelen de landen nog moeten doorvoeren. Elke volgende stap, benadrukt de Commissie voortdurend, kan alleen op basis van zelf bereikte „verdiensten” worden gezet. „Het is in hun handen, maar in ons belang”, vatte Von der Leyen het samen.
Stiekem klopt dat niet helemaal – elk besluit over uitbreiding is ook altijd politiek. Ook nu: dat Bosnië volgens Brussel een stapje vooruit mag, is niet los te zien van de Europese vrees voor groeiende rancune en de noodzaak de bevolking daar perspectief te geven. De beoordeling van de feiten die de Commissie aanlevert, gebeurt bovendien door de EU-landen, die dit keer in december bij unanimiteit moeten beslissen of ze de aanbevelingen overnemen.
Vooralsnog blijft de stemming in de EU rond uitbreiding positief – vooral met het oog op geopolitieke strijd met Rusland en China. Liever houdt Europa buurlanden binnen haar invloedssfeer. „Dit is de beslissende tijd waarin landen keuzes maken aan welke kant ze staan”, aldus Von der Leyen. Maar of het huidige momentum voor EU-uitbreiding standhoudt als het de komende jaren concreter wordt is afwachten.
Lees ook over de gevolgen van uitbreiding van de EU
Oekraïne
In ongekend tempo wist Oekraïne de afgelopen anderhalf jaar op te stomen in de richting van het EU-lidmaatschap. Vorig jaar zomer werd het officieel kandidaat-lid en nu al adviseert Brussel toetredingsgesprekken te starten. Dat is grotendeels te danken aan, zo schrijft de Commissie, een „krachtige hervormingsdynamiek” waarbij het land verschillende overheidsstructuren stevig op de schop nam. Van de zeven ‘huiswerkopdrachten’ die Kyiv vorig jaar kreeg, zijn er nu vier voldoende afgerond: de onafhankelijke selectie van rechters voor het grondwettelijk Hof en de Hoge Raad voor justitie, verbeterde witwaswetgeving en een aangepaste mediawet.
Tegelijk moet Oekraïne meer doen aan de bestrijding van corruptie, het terugdringen van de invloed van oligarchen en de bescherming van minderheden. In Brussel wordt verwacht dat deze laatste stappen de komende maanden worden gezet, waarna dan na maart 2024 ‘echt’ begonnen kan worden met praten.
Moldavië
In het kielzog van Oekraïne diende ook Moldavië vorig jaar een (succesvol) verzoek in kandidaat-lid te worden. En nog meer dan haar buurland is Moldavië volgens een EU-ambtenaar de ‘koploper’ als het gaat om het doorvoeren van hervormingen. Van de negen stappen die het land moest zetten, zijn er zes naar tevredenheid afgerond. Open staat nog het hervormen van de manier van juridische benoemingen, extra anti-corruptiewetgeving en het verminderen van de invloed van oligarchen. Omdat Brussel verwacht dat deze extra wetten snel worden aangenomen, adviseert ze ook hier de gesprekken te starten.
Georgië
Erg soepel gaat de toenadering tot de EU in Georgië niet. Vorig jaar diende het land weliswaar een officieel verzoek in tot toetreding, maar de pro-Russische regering flirt tegelijk met Moskou en probeerde dit voorjaar nog een controversiële wet in te voeren die buitenlandse ngo’s en mediaorganisaties verdacht maakte. Tegelijk is er onder de bevolking een sterk pro-Europees sentiment, dat, aldus Von der Leyen, „beter door de autoriteiten [moet] worden weerspiegeld”.
Om de Europese droom levend te houden schuift het land nu toch een plekje op en krijgt het de officiële status van kandidaat-lid – zij het met een flinke waslijst aan huiswerk waaronder vergaande juridische hervormingen, een serieuze aanpak van desinformatie en anti-corruptiebeleid.
Westelijke Balkan
Poetins oorlog betekent ook dat de toetreding van de landen van de Westelijke Balkan een nieuwe impuls krijgt. Ze zaten al jaren in de wachtkamer, zonder dat er noemenswaardige vooruitgang werd geboekt. Toen de gesprekken over lidmaatschap van Oekraïne en Moldavië serieus werden grepen ook zij de nieuwe -geopolitieke werkelijkheid aan om hun zaak met klem onder de aandacht te brengen.
De regio als geheel wordt een stimuleringsprogramma in het vooruitzicht gesteld. De zes landen (Albanië, Noord-Macedonië, Kosovo, Montenegro, Servië en Bosnië en Herzegovina) kunnen al van de economische voordelen van integratie in de EU profiteren, zonder formeel lid te zijn. Bovendien legt de EU 6 miljard aan extra steun op tafel, 4 miljard in leningen en 2 miljard als schenking. Geld komt pas vrij nadat de landen een reeks hervormingen laten zien. Welke dat zijn is nog niet duidelijk.
Als de zes landen hun markten onderling voor elkaar openen, kunnen ze daarna als blok in aanmerking komen voor de vrij-verkeer regels van de EU. Het kan dan gaan om het vrij verkeer van goederen, diensten, werknemers. Ook komen soepelere regels voor internationaal betalingsverkeer en versoepeling van het wegtransport in aanmerking.
De Commissie rekende voor dat de regionale economische samenwerking alleen al leidt tot 10 procent meer groei. Uitvoering van het gehele plan zou, aldus Von der Leyen, kunnen leiden tot een verdubbeling van de economie in de regio. Het inkomen in de Westelijke Balkan ligt gemiddeld op 35 procent van de gemiddelde koopkracht in de EU.
Gelet op de formele toetredingsprocedure is de regio een lappendeken. Sommige landen hebben veel vooruitgang geboekt, Kosovo heeft nog niet eens de status van kandidaat-lid.
Montenegro is het verst gevorderd, maar moet de rechtsstaat versterken. De afgelopen jaren kwam de politieke modernisering vrijwel tot stilstand als gevolg van politieke instabiliteit. Albanië krijgt complimenten omdat het de EU-lijn op buitenlands beleid volgt en veel werk van hervormingen maakt, maar heeft nog huiswerk in de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad. Ook Noord-Macedonië heeft veel vooruitgang geboekt, maar moet werk maken van corruptiebestrijding en bestuurshervorming.
Moeilijker ligt de verhouding met Servië. Onderhandelingen, die al in 2014 begonnen, zijn stilgevallen omdat Servië weigert de EU-sancties tegen Rusland te volgen. Daarnaast moet het meewerken aan het verminderen van de spanningen met Kosovo. Andersom kan Kosovo, dat in 2022 het lidmaatschap heeft aangevraagd, alleen verder komen als het de verhouding met Belgrado wil verbeteren.
Bosnië en Herzegovina kan met gesprekken starten, mits aan een fiks aantal voorwaarden wordt voldaan.
Turkije
Is al jaren kandidaat, maar de onderhandelingen zijn opgeschort. Wel zoekt de EU naar een andere manier om de relatie met de regionale macht te verbeteren.
