De overheid moet bij volgende projecten voor grootschalige ondergrondse opslag van CO2 zorgen voor een eerlijkere verdeling van de lusten en de lasten tussen haarzelf en betrokken commerciële bedrijven. Dat dringende advies geeft de Algemene Rekenkamer donderdag op basis van haar langverwachte onderzoek naar de ‘doelmatigheid’ van het eerste grote CO2-opslagproject in Nederland, Porthos.
Bij dit project heeft de overheid een groot deel van de financiële risico’s op zich genomen, terwijl het maar een relatief klein deel van de opbrengsten krijgt. Het verwachte rendement voor de drie staatsbedrijven Gasunie, EBN en het Havenbedrijf Rotterdam die Porthos exploiteren, is zelfs fors gedaald ten opzichte van eerdere berekeningen. De verwachte opbrengsten voor de betrokken bedrijven, oliereuzen Shell en ExxonMobil en chemieconcerns Air Liquide en Air Products, zijn tegelijk juist fors toegenomen.
Daarmee doet de overheid zichzelf „tekort”, aldus de Rekenkamer. „De betrokken ministers hadden vooraf meer aandacht moeten geven aan de verdeling van de baten.”
Een pikante bevinding van de Rekenkamer is verder dat minister Rob Jetten (Klimaat en Energie, D66) een financiële tegenvaller niet heeft gemeld aan de Tweede Kamer. De Kamer werd eerder voorgehouden dat het oude gasveld waar Porthos de CO2 in wil pompen, leeg was. Maar dat blijkt toch niet het geval. De eigenaar van het veld, Taqa uit Abu Dhabi, moet daarom gecompenseerd worden voor gederfde inkomsten, met „enkele tientallen miljoenen euro’s”. Jetten heeft met de exploitanten en de bedrijven afgesproken dat zij die kosten zullen delen. Maar ook die afspraak heeft hij niet gemeld aan de Kamer. Een woordvoerder van de Rekenkamer noemt dat „vreemd”.
Een woordvoerder van minister Jetten erkent in een reactie het niet informeren van de Kamer over het gasveld, en zegt dat bij toekomstige CO2-opslagvergunningen „we transparanter moeten zijn”. Toen de oorspronkelijke vergunning jaren geleden werd verleend, verwachtte het ministerie echter dat het veld inmiddels wel leeg zou zijn.
De woordvoerder wijst er verder op dat Nederland zelf veel beleid heeft moeten „vormgeven”, omdat er simpelweg nog niet veel andere opslagprojecten bestaan en er dus weinig voorbeelden zijn. Inmiddels is Nederland koploper in Europa. Veel van het beleid is wel goed, erkent ook de Rekenkamer, volgens haar. „Uiteraard kan het nog beter.” Daarbij verwijst ze naar de suggestie voor een “afdracht” bij volgende projecten.
Hoop van kabinet
Porthos is het eerste project voor grootschalige opslag van CO2 onder de Noordzee, en binnen en buiten Nederland zijn er veel ogen op gericht. De vier bedrijven gaan hun CO2-uitstoot ‘afvangen’ en de exploitanten pompen die via nog aan te leggen pijpleidingen naar een boorplatform, waarna het op zo’n drie kilometer onder de Noordzeebodem permanent moet worden opgeslagen. De bedoeling is dat over enkele weken wordt begonnen met de bouwwerkzaamheden. Vanaf 2026 zou de eerste CO2 kunnen worden opgeslagen. Jaarlijks moet er dan 2,5 miljoen ton opgeslagen worden, wat neerkomt op 1,5 procent van de totale Nederlandse CO2-uitstoot.
Het kabinet ziet de techniek als een cruciale manier om de klimaatdoelen voor 2030 te halen – zonder opslag zouden de doelen zelfs niet eens meer gehaald kunnen worden. Maar de techniek is ook omstreden. Critici zeggen dat het vervuilende bedrijven een vrijbrief geeft om door te gaan met CO2 uitstoten. Daarnaast zijn er twijfels over de financiële en technische haalbaarheid.
De Rekenkamer concludeert dat het Porthos-project in elk geval „doeltreffend” is als het gaat om de klimaatambities van het kabinet: Porthos levert een significante bijdrage aan het halen van het klimaatdoel voor 2030 (55 procent minder reductie ten opzichte van 2019). De Rekenkamer concludeert ook dat de te verstrekken subsidies binnen de spelregels passen. De overheid lapt nu het verschil bij tussen de prijs die bedrijven moeten betalen voor ‘emissiecertificaten’ (een soort licentie om CO2 uit te mogen stoten) en het opslagtarief, zolang dat laatste hoger is.
Maar als het om de totale verdeling van de lusten en de lasten gaat, pakt het project dus niet goed uit voor de staat, aldus de Rekenkamer. Oorspronkelijk gingen de exploitanten uit van een rendement van 6,6 procent op hun investering, maar dat is nu gezakt tot nog maar 2,2 procent. Dit als gevolg van onder andere onvoorziene kosten zoals de compensatie voor de eigenaar van het gasveld, en vertragingen door inspraakprocedures (milieubeweging Mobilisation for the Environment spande eerder een procedure aan omdat bij de bouw te veel stikstof uitgestoten zou worden).
NRC meldde recent nog dat de verwachte kosten bijna verdrievoudigd zijn, omdat door die vertragingen materialen pas later besteld konden worden en de inflatie ze ondertussen duurder heeft gemaakt. De staat ‘voelt’ dit indirect omdat de staatsbedrijven dividenden uitkeren. En als zij minder verdienen, ontvangt de staat dus ook minder dividend.
Aan de andere kant is het verwachte rendement voor de bedrijven juist door het dak gegaan. Waar dat eerder nog werd geraamd op 7,5 procent, schat de Rekenkamer dit nu op maximaal 34 procent. Dit grotendeels als gevolg van de verwachte toekomstige prijsstijgingen voor emissiecertificaten. Als die duurder worden dan het opslagtarief, verdienen de bedrijven daar in feite aan: ze kunnen ze bijvoorbeeld doorverkopen.
Ondertussen neemt de staat veel meer risico’s op zich dan de private bedrijven. In 2042 moet het veld volledig gevuld zijn, en vanaf dan is Porthos verantwoordelijk voor het monitoren van de opslag en voor schade door eventuele lekkages. Nog eens twintig jaar later verschuift die verantwoordelijk naar het Rijk zelf. Het Rijk draagt daarmee „tot in lengte van jaren risico’s”, aldus de Rekenkamer.
Dat het Rijk zulke risico’s op zich neemt bij nieuwe technieken, vindt de Rekenkamer begrijpelijk. Maar de verhouding met de opbrengsten is te scheef, aldus de woordvoerder. De Rekenkamer stelt dat er een „reële kans” is dat de overheid akkoord is gegaan met deze onevenredige verdeling omdat zij afhankelijk is van het slagen van dit soort projecten voor het halen van de klimaatdoelen.
De Rekenkamer kijkt nadrukkelijk naar voren. Aan de verdeling van de lusten en de lasten bij Porthos is nu niks meer te doen, maar er komen nog meer projecten aan, waaronder Aramis, een nog tien keer groter Noordzeeproject van Shell, Total, Gasunie en EBN. De overheid moet daarbij de „lessen” toepassen van Porthos.
De Rekenkamer heeft daarvoor ook een suggestie. In de Mijnbouwwet zit een mogelijkheid voor de overheid om gelden af te romen van bedrijven die gebruiken maken van bepaalde overheidsvoorzieningen, zegt de woordvoerder. In Duitsland en het Verenigd Koninkrijk worden dat soort clausules nu ook al gebruikt.
Aanvulling (28-3-24 18.47 uur): Dit artikel is aangevuld met de reactie van de woordvoerder van minister Rob Jetten.
