‘Over het bestrijden van armoede in India weten we meer dan over Nederland’

Op haar vorige werkplekken, in India en Afghanistan, zag ontwikkelingseconoom Anna Custers diepe armoede: kinderen die alleen water te drinken hadden, want thee was te duur. Een alleenstaande moeder die brood van haar buren moest krijgen.

Ze werkte voor de Wereldbank, en voor een gerenommeerd armoede-onderzoeksbureau: Jameel Poverty Action Lab (J-PAL). De oprichters ervan kregen in 2019 de Nobelprijs voor de economie voor hun veldonderzoek, waarmee zij oplossingen zoeken die effectief zijn om armoede te bestrijden.

Dus ja, haar collega’s waren verbaasd toen ze opeens zei: nu ga ik in Nederland onderzoek doen, naar armoede dáár. „Hun eerste vraag was: armoede? In Nederland?” Tegelijk begrepen ze haar fascinatie om nu ook te onderzoeken hoe armoede in een rijk land eruitziet, en hoe die teruggedrongen kan worden.

Sinds een jaar is Custers lector armoede-interventies aan de Hogeschool van Amsterdam. Dinsdag sprak ze haar ‘lectorale rede’ uit, waarin ze vertelde dat ze hier hetzelfde wil doen als in India: onderzoeken wat écht werkt.

Dat is hard nodig, vindt Custers. „Er is in Nederland geen gebrek aan goede bedoelingen”, zegt ze. „Er zijn politieke ambities: om voor 2030 de armoede in het algemeen en voor kinderen terug te dringen. Er gaan miljarden in om. Maar welke oplossingen werken nou echt? Daar weten we heel weinig over.”

Wat weten we bijvoorbeeld niet?

„Het is bekend dat werkende armen in Nederland weinig gebruik maken van de inkomensvoorzieningen waar ze recht op hebben. Daar wordt ontzettend veel over geschreven, maar we worstelen nog met de vraag: wat is nou effectief om die groep wél te bereiken?”

Hoe kan dat?

„Meestal wordt beleid ingevoerd zonder te testen hoe effectief het is. Denk aan de energietoeslag: die had een heel hoog bereik, meer dan 90 procent van de doelgroep heeft hem gekregen. Daar zijn allerlei verklaringen voor: het was een groot bedrag, het was landelijk in het nieuws, en er was geen risico dat je het moest terugbetalen. Maar welke van die drie factoren droeg hoeveel bij? En waarom? Dat weten we niet. En dat wil je wel weten om een volgende regeling net zo effectief te laten zijn.”

Is er meer van dit soort kennis over landen als India dan Nederland?

Resoluut: „Ja.”

Dat is best bizar toch?

„Klopt. In Nederland houdt kennisinstituut Movisie een lijst van effectieve maatregelen in het sociaal domein bij. Maar van die 95 maatregelen zijn er slechts vijftien echt bewezen. Dat is weinig vergeleken met de meer dan duizend studies – gerandomiseerde onderzoeken met een controlegroep – die J-PAL wereldwijd heeft uitgevoerd.”

Nobelprijswinnaar en mede-oprichter van J-PAL Esther Duflo noemde haar manier van werken ‘de loodgietersmentaliteit’. Als econoom redeneert zij niet vanuit bestaande theorieën. Ze kijkt: wat gebeurt er als ik hier iets aandraai, of daar iets verleg? Als student vond Custers dat al „een fascinerende manier om armoede beter te bestuderen”.

Duflo en haar collega’s vernieuwden de economische wetenschap. Hun veldonderzoek ontkrachtte meerdere gangbare theorieën. „Lange tijd ging men ervan uit dat mensen in armoede geboren ondernemers zijn”, zegt Custers. „Met een microkrediet kunnen ze hun eigen zaakje beginnen, en zo haal je ze uit de armoede. Dat blijkt niet zo te zijn. Voor sommigen werkt dit, voor anderen niet.”

Thee en koekjes

Als kind van acht kwam Custers voor het eerst in aanraking met armoede. „Mijn ouders bezochten vrienden in India, en namen mij en mijn broertje mee.” Het maakte diepe indruk.

„We bezochten een soefi-mausoleum midden in Delhi, de Nizamuddin Dargah. Wij werden ontvangen met thee en koekjes. Om ons heen zaten mensen aan wie ik kon zien dat zij óók heel graag thee en koekjes wilden. Ik kreeg geen slok door mijn keel.” Ze ziet het nog regelmatig voor zich, en weet zeker: dat is waar haar betrokkenheid bij armoede begon.

Ook India liet haar niet los. Na de middelbare school woonde ze er een jaar, als student kwam ze terug voor een stage. En in haar eerste vaste baan bij J-PAL verhuisde ze opnieuw naar India, voor veldonderzoek.

Zo onderzocht ze in hoeverre de algehele gezondheid in een sloppenwijk verbetert als je er gemeenschapstoiletten bouwt. En hoeveel nut het heeft om ouders, veelal moeders, te motiveren hun jonge kind in de eerste duizend dagen actiever te stimuleren, door meer samen spelen en andere interacties. Dat bleek niet alleen positief voor de ontwikkeling van de kinderen, ook depressies bij moeders namen af.

In haar volgende baan, bij de Wereldbank, adviseerde Custers landen als Colombia, Nigeria en Afghanistan over belastingen en douane. Een totaal ander onderwerp, lijkt het. „Maar dat valt wel mee”, zegt ze. „Een goed belastingstelsel is fundamenteel voor het ‘contract’ tussen burger en overheid. Als je op een eerlijke manier belasting int en dat geld effectief besteedt, ook aan armoedebestrijding, kom je in een positieve spiraal. Je bouwt aan het vertrouwen van burgers, wat essentieel is voor je samenleving en economie.”

Hiervoor woonde ze een jaar in de Afghaanse hoofdstad Kabul. Tot de Taliban er in 2021 de macht overnamen en zij en haar collega’s weg moesten. „Veel Afghanen uit de overheid met wie ik werkte, vooral vrouwen, zijn gevlucht. De baas van de Belastingdienst, met wie ik goed contact had, probeerde het vliegveld te bereiken toen die verschrikkelijke aanslag daar plaatsvond en raakte gewond.”

Toen de vacature voor een lector armoede-interventies in Amsterdam voorbijkwam, zag Custers alles samenkomen waar ze zich de afgelopen vijftien jaar mee bezig had gehouden. „Armoede, praktijkonderzoek, samenwerken met overheden. Maar dan in Nederland.”

Een rijk land, waar de aandacht voor armoede een hoogtepunt heeft bereikt in de nasleep van de Toeslagenaffaire, coronacrisis en energiecrisis. Voor het eerst is er een minister voor Armoedebeleid: Carola Schouten van de ChristenUnie.

Waar komt die toegenomen aandacht voor armoede vandaan?

„Het is vooral toegenomen sinds de Russische inval in Oekraïne, die grote invloed had op de energierekening en andere prijzen. Opeens werd een veel grotere groep geraakt, wat ik de ‘fragiele middenklasse’ noem. Dat is een kwart van de Nederlandse gezinnen. Zij hebben een laag middeninkomen en weinig tot geen spaargeld.

„Dat heeft de maatschappelijke discussie enorm aangezwengeld. Ik denk dat mede daardoor de urgentie gevoeld werd en het kabinet zo’n groot pakket aan steunmaatregelen heeft doorgevoerd.”

Is dat niet cynisch? Dat er pas aandacht voor armoede komt zodra het de middenklasse raakt?

„Ja. Dat heb ik ook gehoord van mensen die al jaren rond het bestaansminimum leven en voor wie het nóg krapper is geworden. Zij denken: ja, dit is al tien jaar mijn werkelijkheid.”

Wat ís armoede eigenlijk, in Nederland?

„Enerzijds hebben we daar een bedrag aan gehangen: hoeveel geld je nodig hebt voor basisvoorzieningen. Dan hebben we het over 800.000 mensen in armoede. Maar ik denk dat het genuanceerder ligt. Armoede is een glijdende schaal. We zouden veel meer moeten kijken naar de intensiteit van armoede. Hoe ver zakken mensen onder de armoedegrens in Nederland? En waarom gebeurt dat? Ook daar weten we weinig over.

„Je kunt armoede ook kwalitatief uitleggen: wat het betekent. Dat je moet kiezen tussen een warm huis en voldoende eten op tafel. Dat je je kinderen niet kunt geven wat je denkt dat ze nodig hebben. Er zijn kinderen zonder bed. Of met een matras dat bij het grofvuil vandaan komt.

„En armoede isoleert. Je gaat niet naar een verjaardagsfeestje, want daar moet je een cadeautje voor kopen. Iets buiten de deur doen is er sowieso niet echt bij.”

Is uw beeld van armoede veranderd, sinds u weer in Nederland bent?

„Zeker. Wat ik hier duidelijk zie, is hoe de verzorgingsstaat, die mensen moet beschermen, ook mensen in de problemen brengt. Bijvoorbeeld als ze ineens toeslagen moeten terugbetalen en in de schulden belanden.

„Bij armoede is de schaarstetheorie belangrijk: als je geldzorgen hebt, creëert dat stress. Dat neemt je hoofd zo sterk in beslag dat je cognitieve functioneren verslechtert en je bijvoorbeeld meer kortetermijnbeslissingen neemt. Die theorie is ontstaan vanuit een context zoals in India, waar geldgebrek op zichzelf stress veroorzaakt. Maar in Nederland zien we nog iets anders. Hetzelfde mechanisme treedt op doordat mensen stress ervaren in hun relatie met de overheid: systeemstress.

Lees ook: Van de toeslagen kom je niet zomaar af

„Mensen zijn afhankelijk van die verzorgingsstaat voor uitkeringen, toeslagen, gemeentelijke regelingen. En juist in die afhankelijkheid ervaren mensen stress. Omdat het zo ingewikkeld is, omdat ze afgewezen worden of niet binnen de regels passen. En als je een fout maakt, kun je een boete krijgen.

„Mensen kunnen ook in de knel komen doordat verschillende regelingen slecht op elkaar zijn afgestemd. Zoals bij die tienduizend gezinnen die in armoede leven doordat ze onterecht toeslagen moeten terugbetalen, waar NRC laatst over schreef. De overheid weet de complexiteit van het echte leven niet te vangen in regels. Daar lopen we nu tegenaan.”

Kan Nederland ook iets leren van de vele onderzoeken die in ontwikkelingslanden zijn uitgevoerd?

„Ja. Enerzijds die focus op effectiviteit. Willen begrijpen wat het beste werkt. Dat doen we met het lectoraat ook. En daarnaast: het bevragen van het systeem. Je kunt wel individuele mensen helpen, maar moet het hele systeem niet veel simpeler worden?

„In Nederland hebben beleidsmakers nu wel de schaarstetheorie omarmd. Ze houden er rekening mee dat mensen veel aan hun hoofd hebben. Ze doen vaak hun best om informatie simpeler op te schrijven. En om die mensen te ‘nudgen’, te stimuleren verstandige keuzes te maken. Onderzoeken laten zien dat dit winst kan opleveren. Maar: die winst is niet bijzonder groot. En je bereikt er niet iedereen mee.

„Hier wordt in de gedragswetenschappen veel over gesproken: we hebben ons zo sterk gericht op gedragsverandering, op het individu, dat we de bredere systeemveranderingen uit het oog zijn verloren.”

Het kabinet wil het aantal kinderen in armoede halveren. Zijn daar grote veranderingen voor nodig?

„Ik denk het wel. Bestaanszekerheid begint met een goed inkomen. Dat is niet het hele verhaal, maar wel een belangrijk deel.

„Een ander probleem is dat we 27 verschillende vormen van inkomensondersteuning hebben – nog los van bijvoorbeeld zorgregelingen waarmee mensen te maken hebben. Voor iedere situatie hebben we iets bedacht, maar de burger? Die komt er niet uit.”

Custers pakt haar telefoon uit haar tas. „Mag ik een mail voorlezen die ik vannacht om drie uur kreeg? Die verwoordt precies waar ik het over heb.”

Hoi! / Vertel.

Ik heb geen geld om rond te komen. / Wat kun je niet betalen?

Zorg. / Daar is zorgtoeslag voor.

Huur. / Daar is huurtoeslag voor.

Energie. / Daar is energietoeslag voor.

Mijn kinderen. / Daar is kinderbijslag voor.

Ze hebben van alles nodig. / Daar is het kindgebonden budget voor.

De opvang. / Daar is kinderopvangtoeslag voor.

Ze hebben een laptop nodig voor school. / Daar hebben we een regeling voor.

Ze willen graag sporten, en ik ook. / Daar hebben we het sportfonds voor.

Maar dan kom ik nog steeds niet rond. / Dan kun je bijzondere bijstand aanvragen.

Maar ik ben alleenstaande ouder. / Daar hebben we de ALO-kop voor [de toeslag voor alleenstaande ouders in het kindgebonden budget].

Weet je hoe duur de tram is? / Daar hebben we de speciale pas voor.

En mijn eten? / De voedselbank.

En het ontbijt voor mijn kinderen? / Daar kun je sinds gisteren een supermarktbon voor aanvragen.

Maandverband? / Daar hebben we gratis uitgiftepunten voor.

Ik vind het moeilijk te overzien. / Daar hebben we een coach voor.

Ik bedoel: al dat geld, al die formulieren… / Daar hebben we een budgetmaatje voor.

Kan ik niet gewoon iets meer per maand krijgen? Dan kan ik het gewoon zelf regelen. Zou me sowieso heel veel tijd schelen. / Nee. Daarom hebben we al deze regelingen.

„Ik weet niet wie deze persoon is, maar ik kreeg deze e-mail vannacht om drie uur. Iemand ligt daar wakker van. Later zag ik dat de tekst gekopieerd is uit een LinkedIn-bericht van Albert Jan Kruiter, directeur van het Instituut voor Publieke Waarden. Zo’n mailtje dwingt je om je af te vragen: hebben we het nu op de beste manier geregeld? Volgens mij is het duidelijk wat het antwoord is.”

Lees ook dit interview met Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen: „De overheid kan niet meer het basale geven.”