Onderzoeker Arjen Leerkes: ‘Overweeg uitgeprocedeerde asielzoekers te laten werken’

Behalve over muren en hekken aan de buitengrenzen van Europa spraken de regeringsleiders vorige week op de EU-top ook nog over een andere manier om het aantal migranten te verminderen: ze willen meer uitgeprocedeerde asielzoekers terugsturen naar hun land van herkomst. Jaarlijks krijgen 300.000 asielzoekers in Europa te horen dat ze geen verblijfsvergunning krijgen, maar slechts 70.000 keren er daadwerkelijk terug. Hierdoor zijn opvangplekken voor asielzoekers deels gevuld met uitgeprocedeerden.

NRC legde de nieuwe afspraken voor aan Arjen Leerkes, onderzoeker bij het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie en Veiligheid en socioloog aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Voor het WODC deed hij onderzoek naar de effectiviteit van het terugkeerbeleid.

Waarom is het zo lastig om uitgeprocedeerden terug te sturen?

Leerkes: „Herkomstlanden hebben vaak sterke belangen om niet mee te werken aan terugkeer van hun onderdanen. Regeringen maken zich niet populair bij hun bevolking als ze aan terugkeer meewerken. De bevolking is vaak afhankelijk van de bedragen die opgestuurd worden door hun landgenoten die, al dan niet illegaal, in Europa werken.”

Om die landen toch te bewegen om mee te werken, willen de Europese regeringsleiders drukmiddelen inzetten: ‘diplomatie, ontwikkeling, handel en visa’. Hoe werkt dat?

„Deze maatregelen kun je samenvatten als ‘de wortel en de stok’: er zijn beloftes van ontwikkelingshulp en handel als landen meewerken aan de terugkeer van hun onderdanen, maar ook strafmaatregelen als ze niet meewerken, bijvoorbeeld het stoppen met het verstrekken van Schengen-visa. Dit is in principe al staand beleid. Bij handelsafspraken met derde landen speelt terugkeer vaak al een rol, en ook bij ontwikkelingshulp wordt de koppeling al gemaakt.”

Zijn er ook al visa ingetrokken?

„Artikel 25a van de Visumcode voorziet erin dat er geen visa meer worden verstrekt aan de inwoners van een land dat tegenstribbelt. Dit is bij mijn weten tot nu toe één keer gebeurd, met Gambia. Dat werkte goed, omdat het een klein land is dat ook afhankelijk is van Europa. Of je zoiets ook bij pakweg Irak kunt doen, is maar de vraag. Misschien hebben we Irak wel nodig in de strijd tegen jihadisme, of om economische redenen.”

Gaat het wortel- en stokbeleid iets opleveren, denkt u?

„In ons onderzoek vonden we geen significante effecten van de terugkeerafspraken die de Europese Commissie namens alle EU-lidstaten afsluit over terugkeer. Dus of dit nieuwe initiatief iets zal opleveren, is nog de vraag. Je blijft afhankelijk van de goodwill van ontvangende landen, omdat je hen nu eenmaal niet met een geweer op het hoofd kunt dwingen om een vliegtuig met uitgeprocedeerden te ontvangen. Ik twijfel ook over het intrekken van visa als strafmaatregel: hoeveel andere Gambia’s zijn er? Als je wil dat een land meewerkt, moet je je afvragen of ze ook echt in de gemaakte afspraken geloven.”

Ook een migrant uit een veilig land kan redenen hebben niet terug te willen

Zachte diplomatie is dus effectiever dan harde maatregelen?

„Je moet de invloed van goede persoonlijke relaties niet onderschatten, zo toont ons onderzoek. Met strafmaatregelen loop je het risico om relaties met het derde land te beschadigen. Harde opmerkingen aan het adres van zo’n land belanden ook in het publieke domein, en dat levert weerstand op Daarom ook lijken terugkeerafspraken makkelijker op nationaal niveau dan op Europees niveau te regelen. Toch kiezen de regeringsleiders nadrukkelijk voor een Europese aanpak.”

Lees ook: Geen hek of muur weerhoudt migranten uiteindelijk van hun komst naar Europa

In de afspraken van de regeringsleiders is ook sprake van het instrument ‘legale migratie’. Is dat een doorbraak?

„Dit zou inderdaad een doorbraak kunnen zijn, vooral wanneer die legale migratie ook betrekking zou hebben op landen uit Afrika en Azië, inclusief het Midden-Oosten. De Europese Commissie heeft wel al eerder gesteld dat ze meer legale migratie mogelijk wil maken uit landen als Egypte.

„De vraag is wel wat de Commissie uiteindelijk kan betekenen. De verantwoordelijkheid om (arbeids)migranten toe te laten is tot nu exclusief belegd bij de lidstaten, die vrij zijn om te bepalen hoeveel migranten ze van buiten de EU willen laten overkomen om te werken of te studeren.”

De regeringsleiders willen het gebruik van de begrippen ‘veilige derde landen’ en ‘veilige landen van herkomst’ vergroten. Wat moet ik me daarbij voorstellen?

„Ik weet dat er al inspanningen zijn om lijsten met veilige landen op elkaar af te stemmen, zodat je niet de situatie krijgt dat je vanuit het ene land teruggestuurd wordt en vanuit het andere land niet. Maar het ‘vergroten’ van die lijst lijkt me niet per se een zinvolle bijdrage aan terugkeer. Als je dat doet, komen er vooral meer mensen in het niet zo goed werkende terugkeersysteem terecht.

„Voor een migrant maakt het niet zo veel uit of zijn land van herkomst tot veilig land verklaard wordt. Ook een migrant uit een veilig land kan redenen hebben om daar niet naar terug te willen. Zo werd Afghanistan voor de machtsovername door de Taliban voor de meeste asielzoekers veilig geacht, maar de terugkeer was zeer beperkt.”

Wat werkt wel?

„Regeringsleiders zouden er eerlijker over kunnen zijn dat nu eenmaal niet iedereen teruggaat. Nederland doet eigenlijk alles al wat je kunt doen. Best een aanzienlijk deel gaat terug, maar ook een groot deel, zeg 50, 60 procent, blijft in Europa. Wees daar dan liever pragmatisch over en kom met een plan voor de mensen die niet terugkeren. Kijk bijvoorbeeld eens naar Duitsland, dat actief nadenkt over een rol voor migranten, inclusief afgewezen asielzoekers, op de arbeidsmarkt.

„Veel politici zijn alleen bang dat daar weinig draagvlak voor is, omdat het een aanzuigende werking zou hebben op nieuwe migranten. Maar het is niet goed bekend hoe sterk die aanzuigende werking echt is, en of er in de deze arbeidsmarkt inderdaad draagvlak ontbreekt voor dergelijk beleid.

„En het is natuurlijk altijd een afweging van belangen. Misschien is het sowieso gunstiger om migranten aan het werk te helpen, zelfs al trekt het een paar procent meer mensen aan. Met het begrip ‘aanzuigende werking’ wordt elk debat doodgeslagen.”