Na druk van EU bindt Polen in, maar Orbán zoekt de confrontatie

Wordt het de week van Viktor Orbán of die van de rechtsstaat? In de aanloop naar de EU-top van regeringsleiders donderdag draait het om belangrijke, beladen dossiers waarin de Hongaarse premier stuk voor stuk centraal staat. Orbán blokkeert 18 miljard euro aan financiële hulp voor Oekraïne. Orbán blijft zaken doen met Vladimir Poetin en wil af van sancties tegen Rusland, lijnrecht tegen het EU-beleid in. Orbán ligt dwars bij een minimum belastingtarief voor multinationals. Orbáns toezeggingen om in eigen land corruptie te bestrijden en de rechtsstaat te herstellen stuiten op Brusselse scepsis. Maar Orbán verwacht in ruil daarvoor wel zijn portie EU-geld te innen.

Als het aan Europese Commissie ligt, gaat dat laatste niet snel gebeuren. Zij wil 13,3 miljard euro subsidie aan Hongarije bevriezen zolang de onafhankelijke rechtspraak en corruptiebestrijding daar niet wezenlijk gestut zijn.

Lees ook: Ergernis over het vetorecht in de Europese Unie. Moet die optie worden afgeschaft?

Landen als Duitsland, Frankrijk en Italië vroegen – op zoek naar een compromis om een Hongaars veto op andere dossiers te voorkomen – om een nieuwe evaluatie van Orbáns recente beloftes over verbetering van de rechtsstaat. Eurocommissaris Johannes Hahn (Financiën) bewoog geen eurocent mee. „Ondanks stappen die Hongarije heeft gezet blijft het algemene risico voor de begroting van de Unie onveranderd”, schreef hij vrijdag terug. Recente Hongaarse wetswijzigingen kunnen de problemen „in principe” oplossen, maar „alleen als alle maatregelen correct en effectief worden uitgevoerd”. Eerst zien dan geloven, is de houding van de Commissie.

Orbán is nooit vies van een conflict met Brussel en bondgenoten, maar hij kampt met een enorm financieel probleem. Er zat al een flink gat in de Hongaarse begroting sinds hij voorafgaand aan de verkiezingen van afgelopen april cadeautjes uitdeelde aan zijn kiezers. Nu worden die kiezers ook geraakt door de hoogste inflatie binnen de EU: rond 25 procent. De forint verloor ondertussen ruim een tiende van zijn waarde. Met een naderende economische crisis heeft Orbán Europees geld juist nu hard nodig.

Orbán heeft de Europese fondsen heel hard nodig

Voor de Europese Unie zelf staat daadkracht in tijden van een oorlog op het spel. Bovendien wankelt opnieuw de bescherming van de rechtsstaat. Twee jaar geleden kwamen EU-leiders een ‘rechtsstaattoets’ overeen, die sinds februari echt van kracht is. Die is bedoeld om autoritaire leiders aan te pakken die de rechterlijke macht uithollen en hun eigen kliek verrijken met Europees geld. Een toets die de EU na jaren passief toekijken eindelijk een effectief wapen gaf om de regimes in Boedapest en Warschau te raken waar het pijn doet: in hun portemonnee.

De Europese Commissie en het Europees Parlement zijn duidelijk: Orbán zakt voor de toets. De Hongaarse praktijk van onderhandse aanbestedingen, gedwarsboomde juridische onderzoeken en politieke beïnvloeding van de rechtspraak noopt tot bevriezing van EU-miljarden, zowel de structurele fondsen als het geld dat na de coronapandemie beschikbaar kwam voor herstel van de economische schade.

Geduld raakt op

Deze week moeten EU-regeringsleiders aangeven of ze het daarmee eens zijn. Als zij door de dreiging van Hongaarse veto’s terugdeinzen, zou het nieuwe Europese gereedschap om belastinggeld te beschermen tegen nepotisme en de rechtspraak tegen autocraten al worden weggegooid voor het goed en wel is uitgepakt. Wellicht een ongunstig teken voor Orbán: de overige 26 EU-landen werken aan een plan om ook zonder Hongarije de miljarden aan hulpgeld aan Oekraïne beschikbaar te stellen. Dat zou een ongekende stap zijn in het omzeilen van voor dergelijke beslissingen benodigde unanimiteit. En laten zien dat het geduld begint op te raken.

Jarenlang was er het gevoel dat onmacht en onwil de EU tandenloos maakt tegenover schendingen van de rechtsstaat binnen de eigen gelederen. Maar alleen de dreiging van de rechtsstaattoets heeft dit jaar al concrete effecten gehad. In Polen heeft de conservatief-nationalistische regering onder financiële druk recent bijna alle geschorste en ontslagen rechters hun baan teruggegeven. In Hongarije zijn zowaar wetten in positieve zin veranderd – al is de uitvoering daarvan nog onzeker.

„Na jaren van passief toekijken is in Brussel eindelijk een manier gevonden om met dwarse regeringen om te gaan”, zegt juriste Camino Mortera van de denktank Centre for European Reform. „Wat niet lukte met inbreukprocedures via het Europees Hof en de ‘nucleaire optie’ van Artikel 7, gebeurt nu alsnog via de Europese begroting.”

Voor de schepping van de rechtsstaat-toest had de Europese Commissie grofweg twee mogelijkheden om te proberen lidstaten waar de democratie onder druk staat, bij te sturen. Ten eerste zaken beginnen bij het Europees Hof van Justitie in Luxemburg, dat toetst of landelijke wetten wel in lijn zijn met het Europese Verdrag en boetes kan opleggen wanneer dat blijvend geschonden wordt. Die zaken kunnen jaren duren; opgelegde miljoenenboetes hebben tot nu toe weinig indruk gemaakt.

Daarnaast kan een land in theorie het stemrecht binnen de EU worden ontnomen. Die optie, de zogeheten Artikel-7-procedure, is voor zowel Polen als Hongarije betracht. Maar vanwege vereiste unanimiteit onder lidstaten weten die twee landen elkaar daartegen te beschermen. Pas sinds februari kunnen voorwaarden worden gesteld aan de besteding van Europees geld en is geen unanimiteit meer nodig om die voorwaarden af te dwingen.

De Europese Commissie wil nu dat een deel van de subsidie die Hongarije uit Brussel krijgt (65 procent van drie zogeheten cohesiefondsen, 8,5 miljard euro) wordt ingehouden totdat het land meer garanties geeft over de zuivere besteding en controle van dat geld. Ook wordt de beloofde 5,8 miljard uit het coronaherstelfonds, dat is opgetuigd om de financiële gevolgen van de pandemie te repareren, voorlopig ingehouden.

Tegen Polen, waar corruptie minder woekert maar de rechterlijke macht nog rücksichtsloser is gesloopt, ziet de Commissie tot nu toe af van het bevriezen van structurele fondsen. Maar Warschau wacht nog steeds op 35,4 miljard euro uit het coronaherstelfonds. Ook daarvoor geldt de conditionaliteit van de rechtsstaattoets. Dit covidfonds „was niet bedoeld als rechtsstaatgereedschap”, zegt Mortera, „maar heeft ironisch genoeg tot nu toe het meest efficiënt gewerkt om lidstaten een beetje in het gareel te krijgen”.

Poolse verkiezingen

Alle aandacht is deze week terecht gericht op Hongarije, waar Orbáns Fidesz-partij in april voor de derde keer op rij een tweederde meerderheid behaalde, maar recente ontwikkelingen in Polen zijn minstens zo interessant. Daar ligt de nipte parlementaire meerderheid van de rechtse PiS-coalitie hopeloos met zichzelf overhoop in de voorbereidingen op nieuwe verkiezingen, die uiterlijk komend najaar plaatsvinden.

Lees ook: Polen overstag: parlement doekt omstreden tuchtkamer voor rechters op

De kring rond de fletse maar pragmatische premier Mateusz Morawiecki zou het liefst tot een compromis komen met de Europese Commissie door de druk op onafhankelijke rechters terug te schroeven in ruil voor noodzakelijk geld in economisch krappe tijden. Zowel het Europees Hof in Luxemburg als het Mensenrechtenhof in Straatsburg en de Europese Commissie hebben Polen op de vingers getikt voor het straffen en censureren van individuele rechters. Na jaren van verzet heeft de regering daarop een speciale tuchtkamer toch afgezwakt tot een milder disciplinair regime voor de rechterlijke macht. Begin deze maand kreeg de spraakmakende strafrechter Igor Tuleya plotseling zijn baan en salaris terug. „Een absoluut keerpunt in de wijze waarop rechters als zondebokken geknecht werden”, zegt de Poolse rechtsstaatexpert Jakub Jaraczewski. „Lost dit alle problemen op, bijvoorbeeld met het Constitutioneel Hof, de politieke benoeming van rechters en het Openbaar Ministerie? Zeker niet. Maar Polen doet dankzij de rechtsstaatclausule voor het eerst een stap terug wat betreft de rechterlijke macht.”

Geen land is zo pro-Poetin en anti-Oekraïne als Hongarije

Voor de Europese Commissie is dat overigens nog niet voldoende. Om aan de eisen voor uitbetaling van het covidfonds te voldoen moet ook een wet die de vrijheid van meningsuiting van rechters inperkt eraan. Pas wanneer dat geregeld is, stopt ook de boete van één miljoen per dag die Polen vorig jaar oktober kreeg opgelegd door het Europees Hof. Die boete is inmiddels opgelopen tot 400 miljoen euro.

Orbáns beloftes

Naast geld is de invasie van Oekraïne een belangrijke reden dat Warschau en Brussel iets nader tot elkaar zijn gekomen, zeggen verschillende experts. De Commissie beloont Polen voor de inzet voor Oekraïne door geen structurele subsidie stil te leggen. Een deel van de Poolse regering ziet ook in dat het land moet samenwerken en compromissen moet sluiten om Oekraïne echt te helpen en zelf de financiële effecten van de oorlog te doorstaan.

Hongarije kiest wat dat betreft een radicaal andere weg. Geen regering in de Europese Unie is zo vijandig tegen Oekraïne en zo vriendelijk tegen Rusland als die van Orbán. Hij weigert militaire steun aan het belaagde buurland en blijft deals sluiten met Moskou over leveranties van gas, olie en nucleaire brandstof. Dat Hongarije zich op dit existentiële onderwerp buiten de Europese orde plaatst, heeft invloed op de verhoudingen in en met Brussel. De vraag is alleen of de ergernis over Orbáns corruptie en Poetinliefde het wint van de angst dat hij zijn vetomacht inzet om allerhande plannen en wetgeving te dwarsbomen. Voor Polen weegt het in ieder geval niet zwaar genoeg om Orbán in zijn conflict met Brussel te laten vallen.

Ondanks zijn retoriek tegen de instanties van de Europese Unie heeft ook Orbán door de financiële dreiging stapjes achterwaarts gezet. Wetgeving die de afgelopen maand door het Hongaarse parlement gejast werd, moet een nieuwe integriteitsautoriteit in het leven roepen die corruptie bestrijdt. Ook krijgen burgers de mogelijkheid een corruptiezaak voor de rechter te brengen als het OM dat nalaat.

Het stomste wat de Europese regeringsleiders nu kunnen doen is genoegen nemen met Orbáns beloftes in plaats van te wachten hoe deze uitpakken, zegt de Hongaarse juriste Petra Bard, die lesgeeft aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. „In Hongarije kunnen wetten in een vloek en een zucht veranderd worden en dus even makkelijk worden teruggedraaid. We kunnen niet van Orbán, die al ruim een decennium lang via illiberale wetgeving bezig is met het uithollen van de democratie, verwachten dat hij de rechtsstaat in ere herstelt”, aldus Bard. „Maar voor het eerst heeft Brussel een middel in handen om kleine veranderingen af te dwingen die dat proces in ieder geval vertragen.”