Is een klimaattop wel de juiste manier om tot mondiale afspraken te komen?

Zijn de jaarlijkse klimaattoppen in hun huidige vorm nog wel de beste manier om het internationale klimaatoverleg in goede banen te leiden? Die vraag wordt al jaren gesteld, maar is na de 27ste conferentie in Sharm-el-Sheikh, die in de nacht van zaterdag op zondag eindigde zonder veel vooruitgang, alleen maar urgenter geworden.

De COP, de Conference of the Parties, is het hoogste besluitvormingsorgaan van de Verenigde Naties voor klimaatbeleid. Alle 197 landen die in 1992 het klimaatverdrag hebben ondertekend, hebben één stem. Die van China en de VS tellen niet zwaarder dan die van Malawi of Tuvalu. Dit weekeinde zei Tom Rivett-Carnac, een voormalige klimaatdiplomaat bij de Verenigde Naties, in de Financial Times dat de COP is bedacht om het over mondiaal klimaatbeleid eens te worden, en dat is volgens hem gebeurd in 2015 in Parijs. „Wat de wereld nú nodig heeft zijn acties om emissies te reduceren, daarvoor is de COP niet langer geschikt.”

Massale evenementen

Klimaatconferenties zijn in de loop der jaren uitgegroeid tot massale evenementen. In Sharm-el-Sheikh waren volgens het gastland zo’n 35.000 deelnemers. Dat is meer dan bij welke andere door de Verenigde Naties georganiseerde vergadering ook. De bijeenkomsten zijn toegankelijk voor een breed scala aan betrokkenen.

Er zijn landendelegaties – soms bestaande uit een paar mensen, maar veel vaker uit tientallen of zelfs vele honderden. Er zijn milieuactivisten, lobbyisten, zakenlui, journalisten. Ze komen elkaar tegen in de wandelgangen of bij de lunch. Ze hebben allemaal hun eigen informanten binnen delegaties. In discussiepanels proberen ze onderhandelaars bij de les te houden door direct te reageren op wat er achter de schermen gebeurt. Wetenschappers kunnen meteen de consequenties van een onderhandelingsresultaat doorrekenen.

Intussen proberen landen in eigen paviljoens het beste van zichzelf te laten zien. Ze organiseren lezingen en debatten, of simpele netwerkborrels. In grote hallen prijzen bedrijven hun oplossingen aan. Landen die de voortgang van de onderhandelingen proberen te blokkeren, worden door de gezamenlijke milieugroepen in de schijnwerpers gezet als ‘fossiel van de dag’. En buiten is een speciale zone ingericht voor demonstraties – op de ene conferentie net wat verder uit het zicht dan op de andere.

Lees ook: Waarom de wereld na de top nog steeds op koers ligt naar ‘de klimaathel’

Achter gesloten deuren

„Het circus rond de onderhandelingen heen wordt steeds groter”, zegt Gert-Jan Nabuurs, hoogleraar aan de Wageningen Universiteit en mede-auteur van verschillende IPCC-rapporten, in een telefoongesprek, „terwijl wat er achter gesloten deuren plaatsvindt alleen maar kleiner lijkt te worden. Er zullen best goede dingen gebeuren. Maar of dat rechtvaardigt om met meer dan 30.000 mensen naar zo’n bijeenkomst te gaan, is de vraag.”

Zelf was Nabuurs niet in Egypte. Maar na het „doorvlooien” van de slotverklaring concludeert hij dat de tekst ook dit jaar weinig voorstelt. „Toen in 1997 het Kyoto-protocol werd gesloten, stonden daar harde afspraken in. Ook al stelden de reductiepercentages nog niet zoveel voor, ze moesten wel gehaald worden.” In de Engelse verdragstekst werd gesproken over ‘shall’ en niet over ‘should’ – over wat landen zullen doen en niet over wat ze zouden moeten doen.

Tijdens COP15 in Kopenhagen (2009) werd volgens Nabuurs opnieuw geprobeerd zo’n bindend akkoord te sluiten voor de periode na het Kyoto-protocol, maar dat mislukte. Pas zes jaar later, tijdens COP21 in Parijs, werden de landen het eens. „Maar dat ging ten koste van het verplichtende karakter. Het gaat alleen nog om vage beloftes, zonder afspraken over wat er gebeurt als je die niet nakomt.”

Sindsdien zijn de slotverklaringen van de conferenties alleen maar zwakker geworden, vindt Nabuurs. Dat geldt volgens hem ook voor het Sharm el-Sheikh Implementation Plan, zoals de slotverklaring van COP27 officieel heet. „Er wordt van alles ‘in herinnering geroepen’, ‘herhaald’ en ‘herbevestigd’. De tekst is heel vrijblijvend.”

Lees ook deze analyse over de klimaattop: Klimaattop Egypte eindigt zonder vooruitgang op belangrijkste thema

‘Een dringend verzoek’

Bas Eickhout, leider van de delegatie van het Europees Parlement, is het met Nabuurs eens. „In de slotverklaring worden partijen ‘opgeroepen’ of ‘dringend verzocht’ om iets te doen”, nergens is sprake van een verplichting.”

Eickhout (GroenLinks) pleit ervoor om klimaattoppen „politieker” te maken, zoals hij dat noemt: kleiner, korter en vooral veel minder technisch. „Volgens mij heb je aan één politieke week genoeg. Liefst met regeringsleiders en ministers. En dan niet alleen de ministers van Milieu, maar ook die van Financiën. Misschien ieder jaar. Maar misschien hoeft dat niet eens.”

Als de klimaattop zo wordt georganiseerd, wordt het volgens Eickhout voor landen veel moeilijker om zich te verschuilen achter allerlei technische details. „Als je maar een ingewikkeld spinnenweb maakt, is er altijd wel een hoekje waar je in vast kunt komen te zitten”, zegt hij. „Nu buigen zich vaak tientallen juristen en techneuten over een tekst. Zij proberen alles af te kaarten.”

Maar in de strijd tegen klimaatverandering ontbreekt de tijd voor zo’n uitgebreide exegese. Het gaat volgens Eickhout nu om simpele vragen. Willen we fossiele brandstoffen nou wel of niet uitfaseren? Wanneer moet de mondiale uitstoot zijn piek hebben bereikt? Wie gaat het nieuwe schadefonds financieren?

„Nu wordt over die vragen gesproken in kleine vergaderzaaltjes, met steeds een paar landen. Laten we deze zaken gewoon bespreken in de plenaire vergadering. Dan wordt meteen zichtbaar wie een besluit blokkeert.” Dan zal volgens Eickhout blijken dat sommige landen als enige doel hebben „om hun fossiele rijkdom te verpatsen”, dat China niet bereid is mee te betalen aan de schade die arme landen nu al hebben, en dat „arme landen zich genaaid voelen door het rijke Westen”.

Nabuurs en Eickhout zijn geen van beiden optimistisch over het onderhandelingsproces. „Fossiele koolstof is verweven met alles wat we doen”, zegt Nabuurs. „Ook als je op een andere manier gaat onderhandelen, zal het heel moeilijk blijven.”

„Je kunt heel anders gaan onderhandelen”, zegt Eickhout, die behoorlijk gefrustreerd uit Sharm-el-Sheikh is teruggekeerd. „Maar je kunt net zo goed op je kop gaan staan. De wereld wil gewoon niet.”