Het Westen trof Rusland dit jaar met ongekende sancties – maar werken ze ook?

In de vroege uren van 24 februari dit jaar werd duidelijk: het is oorlog in Europa. Een spervuur aan Russische raketten daalde neer op Oekraïense steden, Russische tanks reden het land binnen. Het was dé grote schok van 2022. Vrijwel meteen volgden een paar dreunen voor het Kremlin zelf. Terwijl het Oekraïense leger de aanval op Kiev afsloeg, vaardigde het Westen sancties uit tegen Rusland, die tot dusver als ongekend golden. Russische banken werden uit het internationale communicatiesysteem Swift gegooid. Tegoeden in het Westen van de Russische centrale bank werden bevroren. Op villa’s en jachten van Russische oligarchen werd beslag gelegd.

In de economische oorlogsvoering tegen Vladimir Poetin ging het Westen telkens een trede omhoog op de escalatieladder. Er kwam een exportverbod op, onder meer, hoogwaardige technologie naar Rusland, een importembargo op kolen en staal, en later olie. Westerse bedrijven trokken zich vrijwillig terug uit Rusland.

Niettemin leek Poetin het in de economische oorlog met het Westen beter te doen dan op het slagveld in Oekraïne. De Russische staat verdiende honderden miljarden euro’s extra aan de export van olie en gas, want die waren door zijn eigen oorlog in prijs geëxplodeerd. Het Kremlin stortte Europa bewust in een energiecrisis: het draaide de gaskraan naar Europa in september bijna volledig dicht.

Een lastige vraag dringt zich op. Zijn de sancties – door EU, VS en bondgenoten „grootschalig”, „verlammend” en zelfs „verwoestend” voor Rusland genoemd – effectief?

Westerse landen benadrukken het succes van de sancties. Die „werken zoals verwacht”, zo staat er op de site van de Europese Raad, waarin de EU-regeringsleiders zitten. De Russische economie krimpt, de handel is teruggevallen, de inflatie opgelopen. De sancties hebben „significante en langdurige consequenties voor de Russische defensie-industrie”, aldus het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken.

Toch viel op dat de economische ramingen voor Rusland van instituten als het Internationaal Monetair Fonds dit jaar steeds gunstiger uitvielen voor Moskou. Het IMF ging in april nog uit van een bbp-krimp van 8,5 procent in Rusland in 2022. In juli stelde het die raming bij naar 6 procent krimp. En in september was daar nog 3,4 procent van over.

Na een jaar van ongekende economische sancties tegen Rusland maakt NRC met experts de balans op – en verkent de verwachte impact van de sancties in 2023.

Financiële sancties

Een grote financiële crisis bleef uit

Vooral door de Verenigde Staten werd in de eerste maanden van de oorlog het idee gewekt dat de westerse sancties de Russische economie snel de genadeslag zouden toebrengen. De sancties die de coalitie van westerse (en enkele Aziatische) landen hadden uitgevaardigd, zo klonk het vanuit het Witte Huis in april, waren de „meest voelbare, gecoördineerde, en verreikende sancties in de economische geschiedenis”. Ze zouden dit jaar „tot wel 15 procent bbp-krimp” veroorzaken in Rusland, waarmee vijftien jaar aan economische groei in Rusland zou worden „weggevaagd”.

Wat bij de economische oorlogvoering voor de VS het politieke doel was, was niet altijd even helder. President Joe Biden leek het in maart over regime change te hebben: hij zei dat Poetin vanwege zijn „wreedheid” „niet aan de macht kan blijven”, maar hij ontkende even later dat de VS uit waren op beëindiging van Poetins regime. In latere Amerikaanse verklaringen ging het om het „verantwoordelijk houden” van het Kremlin voor de illegale aanval op Oekraïne en om het „onder druk zetten” van Poetin en de zijnen.

Europa was bescheidener. Het doel van de sancties was om „de capaciteit van het Kremlin om oorlog te voeren tegen zijn buren te verminderen”

Europa was vanaf het begin bescheidener en helderder. Het doel van de sancties, aldus Europese Commissievoorzitter Ursula von der Leyen in maart, was om „de capaciteit van het Kremlin om oorlog te voeren tegen zijn buren te verminderen”.

Nicholas Mulder, een Nederlandse historicus werkzaam aan de Amerikaanse Cornell-universiteit, is gespecialiseerd in sancties in de internationale politiek, waarover hij het boek The Economic Weapon (2022) schreef. Hij zegt in een telefonisch interview dat in westerse beleidskringen vlak na de invasie nog de verwachting bestond dat Rusland door de sancties snel zou stoppen. „Het idee was: de economische kosten zo hoog maken, dat Rusland zou afzien van verdere gevechtshandelingen.” Inmiddels is dit idee bijgesteld, naar een „krachtmeting op de langere termijn”, aldus Mulder.

Kleinere bbp-krimp dan verwacht

Toen de Amerikanen in april spraken van „tot wel 15 procent bbp-krimp” dit jaar, deden ze dat op gezag van ramingen die toen de ronde deden. Het Institute of International Finance (IIF), de denktank van internationale banken in Washington, voorzag 15 procent daling van het Russische bbp in 2022, de Wereldbank ging uit van 11 procent krimp. Inmiddels ligt de verwachte krimp veel lager: tussen de 3,4 procent (IMF) en 6 procent (IIF) op jaarbasis. Volgens een schatting van het Russische statistiekbureau Rosstat lag het bbp in oktober 4 à 5 procent lager dan een jaar eerder.

Waarom die veel kleinere bbp-afname dan verwacht? Economen die Rusland nauwgezet volgen, wijzen op wat er dit jaar níet heeft plaatsgevonden: een financiële crisis. In de eerste twee weken na de invasie leek die er even wel te komen. De beurs in Moskou crashte, de roebel stortte in, er stonden rijen voor de banken.

„Vroege prognoses gingen uit van een grote financiële crisis zoals in 2009, waarbij de financiële onrust snel overslaat op de ‘echte’ economie”, zegt Elina Ribakova, econoom bij het IIF, in een videogesprek. Ribakova wijt het uitblijven van een financiële crisis aan het „bekwame antwoord” op de onrust door de Russische centrale bank. Deze verhoogde tijdelijk de rente drastisch, van 8 naar 20 procent, er kwamen restricties op het wegsluizen van buitenlandse valuta uit Rusland (kapitaalrestricties).

Zo werd massale kapitaalvlucht voorkomen en bleven de Russische banken overeind. Dit ondanks de afkoppeling door het Westen van enkele belangrijke (niet alle) banken van identificatiesysteem Swift. En ook ondanks de bevriezing van zo’n 300 miljard dollar aan buitenlandse deviezen van de Russische centrale bank (ongeveer de helft van haar totale reserves) – een sanctie die de centrale bank niet belette om na de invasie crisismanagement te voeren.

‘Fort Rusland’

De autoriteiten in Moskou grepen terug op de ‘Fort Rusland’-strategie die al was ingezet in antwoord op eerdere, beperktere westerse sancties in 2014, na de Russische inlijving van de Krim. Het Kremlin maakte Rusland in financieel-economisch opzicht minder afhankelijk van westerse geldschieters: buitenlandse schulden van Russische banken werden sterk teruggebracht, reserves van de centrale bank juist sterk uitgebreid om sancties op te vangen.

Maar de weerbaarheid van Rusland kent grenzen, zegt de Finse econoom Heli Simola, werkzaam voor onderzoeksinstituut Bofit van de Finse centrale bank. Rusland is, door de westerse financiële sancties én door de eigen kapitaalrestricties, afgesloten geraakt van de internationale kapitaalmarkten. „Internationale betalingen zijn heel moeilijk geworden, investeringen vallen weg. Dat merk je op de korte termijn niet direct, maar op de langere termijn wel”, aldus de onderzoeker.

Het is één van de redenen voor de slechte vooruitzichten voor de Russische economie voor volgend jaar. Weliswaar zijn de bbp-ramingen voor 2022 naar boven bijgesteld, voor 2023 zijn ze vaak juist naar benéden aangepast, zegt Simola. Bofit ging in het voorjaar nog uit van 10 procent bbp-krimp dit jaar, gevolgd door nulgroei volgend jaar. Nu verwacht Bofit in zowel 2022 als 2023 tussen de 3 en 5 procent krimp. „Over die twee jaar gezien heb je het dan over een substantiële recessie, vergelijkbaar met de recessies in Rusland in 2009, tijdens de wereldwijde financiële crisis, en van 1998, tijdens de Russische financiële crisis.” Die economische tik wordt nog groter als je bedenkt dat eind 2021 nog tussen de 2 en 4 procent bbp-gróei was voorspeld in Rusland, in zowel 2022 als in 2023.

Exportsancties

De Russische industrie kreeg een knauw

‘Fort Rusland’ kan dus wel een klap hebben, maar in de muren verschijnen wel steeds grotere scheuren. Je ziet de economische malaise in het land ook aan andere indicatoren: de particuliere consumptie ligt 10 procent lager dan een jaar eerder, schrijft Bofit. Dat heeft onder andere te maken met de hoge inflatie dit jaar, die volgens Russische cijfers in april een piek bereikte van krap 18 procent en die nu op ruim 12 procent ligt. Die inflatie wordt deels gevoed door de westerse exportsancties, die producten schaarser en dus duurder maken. Nog een indicator voor de economische neergang: de belastinginkomsten van de Russische staat die níet voortkomen uit de export van olie en gas – en die dus afhangen van de binnenlandse economische activiteit – lagen in oktober zo’n 35 procent lager dan een jaar eerder.

Maar komt dit allemaal door de westerse sancties? Ook de oorlog zelf speelt een rol. Hoogopgeleiden vluchtten sinds de invasie van Oekraïne het land uit, de gedeeltelijke mobilisatie in september dempte het vertrouwen onder consumenten en ondernemers verder. „Het is heel moeilijk de effecten van de mobilisatie en van de sancties te scheiden”, zegt Ribakova.

Dat die sanctie-effecten er zijn, staat buiten kijf. Je ziet dat vooral aan de Russische import, die in de eerste weken van de oorlog met meer dan de helft inzakte. In september lag de waarde van de totale Russische import – dus ook die uit niet-westerse landen – nog steeds 30 procent lager dan een jaar eerder, schrijft Simola in een recent artikel. Het is een gecombineerd effect van het westerse embargo op de export naar Rusland van onder meer technologie (zoals halfgeleiders), plus de financiële sancties die betalingen van buitenlandse producten bemoeilijken. Daar komt het (vrijwillige) vertrek van westerse bedrijven uit het land bovenop – bedrijven die vroeger ook importeerden. Overigens zijn zeker niet alle bedrijven van de landen die sancties uitvaardigden (het Westen, maar ook landen als Japan en Zuid-Korea) uit Rusland vertrokken. Een website van de Kyiv School of Economics die dit in de gaten houdt, telt ruim 1.200 bedrijven die Rusland hebben verlaten of daarmee bezig zijn – tegen ruim 1.600 bedrijven die juist zijn gebleven.

Het wegvallen van veel westerse import raakt de Russische maakindustrie, die afhankelijk is van hoogwaardige onderdelen, hard. In de oude fabriek in Moskou van Renault, dat Rusland heeft verlaten, wordt nu weer de Moskvitsj gemaakt, een oud Sovjet-merk in een nieuw jasje. Het gebrek aan westerse vliegtuigonderdelen, die niet meer worden geleverd, zorgt voor toenemende zorgen over vliegveiligheid.

Import uit China blijft achter

Aan het begin van de oorlog werd druk gespeculeerd of China de producten zou gaan leveren die het Westen niet meer levert. China en Rusland hadden vlak voor de invasie nog verklaard dat hun vriendschap „geen grenzen” kent. De Chinese export naar Rusland zakte vlak na de invasie eerst in, maar herstelde in de zomer snel. In september lag de Chinese export een fractie hoger dan vóór de oorlog, schrijft Simola. Dat is evenwel te weinig om het gat dat is ontstaan door westerse sancties te vullen. Met name de export van Chinese technologie naar Rusland blijft achter. Chinese bedrijven, die vaak op de wereldmarkt actief zijn, „willen niet het risico lopen dat ze Amerikaanse sancties schenden”, aldus Simola.

Opvallend is vooral de gestegen Russische import vanuit Turkije. Die lag in september twee keer zo hoog als voor de oorlog. Omdat ook de export vanuit EU-landen naar Turkije is toegenomen, zijn er „vermoedens” dat sancties door Europese bedrijven via Turkije worden omzeild, zegt Ribakova van het IIF, hoewel bewijs ontbreekt. Ribakova hamert op het belang van handhaving van de sancties. „De sancties werken, maar het gaat niet om een knop die je even omzet. Het gaat vooral om de implementatie en handhaving ervan.”

Sancties omzeilen met Iraanse drones

Onduidelijk is of het westerse exportembargo op technologie Rusland ook militair schaadt. Denktank Conflict Armament Research ontdekte dat Russische kruisraketten die recent neerkwamen in Kiev hoogstwaarschijnlijk na de zomer zijn gefabriceerd, dus maanden ná inwerkingtreding van de sancties. Deze raketten zitten vol met westerse onderdelen. Mogelijk heeft Rusland deze technologie nog voldoende in huis, óf het ontwijkt de sancties, aldus de denktank. Dezelfde denktank ontdekte ook dat de door Rusland ingezette drones uit Iran – een land waarvoor een Amerikaans tech-exportembargo geldt – vol zitten met Amerikaanse onderdelen. Via bondgenoot Iran, dat bedreven is in het ontwijken van sancties, ontwijkt Rusland zo zelf ook sancties.

„Het is eenvoudiger om een relatief kleine economie als Oekraïne te helpen met significante steun, dan om een economie als Rusland echt te verzwakken”

Mulder van Cornell zegt dat westerse sancties het Russische militaire apparaat wel hebben verzwakt, maar minder dan eerst gedacht. „Veel belangrijker in het hele strategische plaatje is dat Oekraïne zich krachtig weet te verdedigen, geholpen door westerse militaire en economische steun.”

De historicus gelooft niet dat Rusland – de elfde economie van de wereld, met eigen grondstoffen, een industriële basis, en zelfstandige voedselproductie – met economische sancties op de knieën kan worden gebracht. „Het is eenvoudiger om een relatief kleine economie als Oekraïne te helpen met significante steun, dan om een economie als Rusland echt te verzwakken”, aldus Mulder.

Energiesancties

Poetins oorlogskas begint te slinken

Politiek veel pijnlijker dan beperking van de uitvoer náár Rusland was inperking van de import úit Rusland. Als afzetmarkt is Rusland niet onbelangrijk: de economie is ongeveer even groot als die van de Benelux. Als energieleverancier is het land van groot belang – althans tot voor kort.

Het Westen begon dit jaar aarzelend met importembargo’s op Russisch hout, staal en kolen. „De productie in die sectoren is in Rusland ingezakt”, zegt Simola.

Daarna volgden de heikele thema’s olie en gas. Regeringen in Europa, maar ook in de VS, wilden éérst de eigen energievoorziening veiligstellen, alvorens Moskou met energie-embargo’s te raken. Een Europees gasembargo is er nooit gekomen, alleen een politiek plan om dit jaar veel mínder te importeren. Een EU-verbod op het importeren van Russische olie, en op het verzekeren van Russiche olietransporten via zee, trad pas op 5 december in werking. Voor het verzekeren van leveringen naar niet-westerse landen geldt sindsdien een prijsplafond van 60 euro per vat, afgesproken in G7-verband. Met die relatief lage maximumprijs wordt de oorlogskas van Rusland geraakt, maar blijft transport mogelijk van Russische olie naar niet-westerse landen.

Lees ook: Russische energie-expert: ‘De olieklap die het Westen nu aan Rusland uitdeelt, is hard’

Het lange tijd ongemoeid laten van de Russische energiesector heeft een prijs gehad. Het Westen dacht Poetins oorlogskas hard te raken door 300 miljard dollar (318 miljard euro) aan buitenlandse valutareserves te bevriezen. Maar door de in de hoogte geschoten olie-en gasprijzen – opgedreven door Poetins eigen oorlog – konden de Russen dat „in zekere zin terugverdienen”, zegt Mulder. Het Russische overschot op de lopende rekening (een saldo van financiële stromen van en naar het land), zal dit jaar uitkomen op zo’n 240 miljard dollar, deels ook vanwege de gedaalde import.

Dat enorme overschot – tweemaal zoveel als in 2021 – is ook een van de redenen dat de koers van de Russische roebel snel herstelde na de crash in de eerste weken na de invasie. Begin maart moest een Rus zo’n 140 roebel neertellen voor 1 dollar, in de zomer was dat zo’n 60 – een sterkere wisselkoers dan voor de oorlog. De laatste weken is de koers weer duidelijk verzwakt, naar boven de 70. Mogelijk is dit omdat het olie-embargo en het prijsplafond de olie-inkomsten beginnen te raken.

Als het doel van de westerse sancties is om „de capaciteit van het Kremlin om oorlog te voeren te verminderen”, zoals de EU zegt, dan is het terugdringen van de energie-inkomsten cruciaal: die vormen ongeveer de helft van de Russische staatsbegroting.

‘Beleidsfout’ van het Kremlin

Ondanks het aanvankelijke succes van het Kremlin om de inkomsten juist op te voeren, kwam er na de zomer duidelijke verandering in dit beeld: de energie-inkomsten lopen terug, op de Russische begroting begint het te knellen.

Het was Rusland zelf dat, in september, goeddeels vaarwel zei tegen Europa als belangrijkste aardgasklant. Een „beleidsfout” van het Kremlin, zegt Mulder, want de op een na belangrijkste inkomstenbron (na olie) krijgt zo een zware klap. Het volume van gas dat via pijpleidingen Europa binnenkomt, lag de voorbije maanden 80 procent lager dan voor de oorlog. Het totale wereldwijde volume van Russische gasexport (inclusief vloeibaar gas, oftewel lng) ligt zo’n 45 procent lager, volgens cijfers van het Bofit-instituut. Dit laat zien dat Rusland de export niet zomaar kan omleiden naar landen als China, zegt Simola. Nieuw geplande pijpleidingen naar China liggen er nog niet, de Russische lng-capaciteit is beperkt, en westerse sancties staan financiering van nieuwe energieprojecten in de weg.

 

 

De totale volumes in de Russische olie-export bleven goeddeels op peil, hoewel tegen het einde van het jaar een daling te zien was. Verminderde export naar Europa werd gedurende het jaar goedgemaakt met hogere export naar China, dat Europa als belangrijkste olieklant verving, en ook naar Turkije en naar India, zo blijkt uit Bofit-gegevens. Simola denkt echter dat het Kremlin er niet in zal slagen de totale olieverkoop op peil te houden na inwerkingtreding van het EU-olie-embargo. Rusland zal nieuwe kopers moeten vinden voor een kwart van de olie. Makkelijk zal dat ditmaal niet gaan, zo verwacht Simola.

Dalende volumes – en ook dalende prijzen. De gasprijzen liggen weer op die van begin dit jaar. En Ruslands niet-westerse olieklanten dingen forse kortingen af. Russische Oeral-olie werd tussen mid-november en mid-december voor zo’n 57 dollar per vat verhandeld. Dat is een stuk goedkoper dan Brent-olie, waarop de internationale olieprijs is gebaseerd, die zo’n 80 dollar per vat kostte in die periode. Het is ook ónder het G7-prijsplafond van 60 dollar, dat zijn effect mogelijk al sorteert.

Staatsschuldencrisis in Moskou?

Op de Russische staatsbegroting worden de slinkende energie-inkomsten merkbaar. In oktober lagen die inkomsten uit olie en gas 20 procent lager dan een jaar eerder. Om de belastinginkomsten op peil te houden, werd staatsgasbedrijf Gazprom eenmalig extra aangeslagen. Het Kremlin verhoogde de raming van het begrotingstekort van 1 procent naar 2 procent dit jaar. Volgend jaar zal het oplopen naar 3 procent, heeft Ribakova berekend.

Maar brengt dit het Kremlin in het nauw? De Russische overheidsfinanciën zijn, met een staatsschuld van slechts 17 procent van het bbp, solide. „Als je wacht op een Griekse staatsschuldencrisis in Moskou, kun je lang wachten. Rusland kan een tekort van 3, 4, 5 procent makkelijk financieren”, zegt Ribakova. Om tekorten te financieren kan Rusland vanwege sancties geen staatsleningen verkopen aan buitenlandse beleggers, maar Russische banken, al dan niet in staatshanden, kunnen de staatsleningen wél kopen. Poetin kan ook een beroep doen op het Nationale Welvaartsfonds, waarin energie-inkomsten zijn opgespaard, van 182 miljard dollar. Desnoods kan de Russische centrale bank ook de geldpers aanzetten door staatsschuld op te kopen, zegt ze. Simola ziet het minder rooskleurig in. „Het tekort kan niet altijd blijven groeien. De centrale bank kan weliswaar de geldpers aanzetten, maar dat jaagt de inflatie aan – en die is al hoog in Rusland.”

Het Kremlin staat toenemend voor pijnlijke budgettaire keuzes, zegt zowel Ribakova als Simola. De uitgaven voor de oorlog en voor binnenlandse veiligheid lopen sterk op. Niet voor niets verliep het opstellen van de meerjarenbegroting voor 2023-2025 zeer stroef. Bezuinigingen op sociale uitgaven (onderwijs, ziekenhuizen) en op infrastructuur lijken onvermijdelijk.

Zo krijgt de gewone Rus de effecten van de oorlog, en van de sancties, steeds meer te voelen. Investeringen in de economie blijven uit. Economische groei zit er, na bbp-krimp door oorlog en sancties in 2022-2023, amper meer in voor Rusland, denken beide economen. „Het effect van de sancties”, zegt Simola, „zal geleidelijk sterker worden”. Ribakova: „Het beeld is: somber boven op somber.”

Lees ook: Nieuwe Russische begroting schetst inktzwart toekomstbeeld voor Russen