In het notoir drukke verkeer van de Senegalese hoofdstad Dakar moeten ze nog voor het einde van het jaar een flitsende verschijning worden: 121 nieuwe elektrische bussen die over een vrije busbaan snellen. De snelgroeiende stad van 3,4 miljoen inwoners krijgt het eerste elektrische Bus Rapid Transit-systeem in Afrika. De belangrijkste geldschieters van het project van krap 400 miljoen dollar: de Wereldbank en de Europese Investeringsbank. De bussen moeten de reistijden verkorten én tijdens hun levensduur een besparing van 1,2 miljoen ton CO2 opleveren, wat neerkomt op de jaarlijkse uitstoot van een kwart miljoen benzineauto’s, aldus de Wereldbank.
Dit is een voorbeeld van ‘klimaatfinanciering’: de geldstromen die het de wereld mogelijk moeten maken de klimaatdoelen ook echt te halen. Het geld vloeit via regeringen, via ontwikkelingsbanken, via het Internationaal Monetair Fonds, de Verenigde Naties of de particuliere sector naar projecten zoals de elektrobussen in Dakar.
Op de grote klimaattop die nu wordt gehouden in Dubai, COP28, is klimaatfinanciering een van de grote thema’s. Een heikel thema bovendien. Want voor rijke landen komt het neer op: betalen. Als ze willen dat arme en opkomende landen niet hetzelfde, fossiele ontwikkelingspad gaan volgen – denk aan de kolencentrales die een land als India nu nog bouwt – zullen ze flink in de buidel moeten tasten.
Op de eerste dag van de klimaattop, vorige week donderdag, was er een lichtpuntje: de bijna tweehonderd deelnemende landen bereikten, sneller dan verwacht, een deal over een klimaatschadefonds. Ontwikkelingslanden kunnen daaruit steun ontvangen als ze te maken hebben met schade door klimaatgerelateerde rampen, zoals overstromingen en extreme droogte. Tot nu toe hebben landen als de Verenigde Arabische Emiraten, Duitsland, Nederland en de Verenigde Staten in totaal enkele honderden miljoenen euro’s toegezegd.
Maar de rol van dit zogeheten Loss and Damage Fund is beperkt. Het gaat om het herstellen van schade die de klimaatopwarming nú al veroorzaakt. Twee andere vragen zijn minstens zo urgent: hoe financier je het voorkómen van verdere klimaatverandering? En hoe help je arme landen zich weerbaarder te maken tegen de effecten daarvan?
De bedragen die nodig zijn om huidige en toekomstige CO2-emissies in arme en opkomende landen terug te dringen, zijn astronomisch.
Een groep economen die de VN adviseert, de Independent High Level Expert Group on Climate Finance, denkt dat er over twee jaar al jaarlijks 1.000 miljard dollar aan extra klimaatfinanciering nodig zal zijn om de Parijse doelen te halen. In 2030 zal dat gat zijn gegroeid naar 2.400 miljard dollar. China, dat rijk genoeg is om voor zijn eigen klimaatbeleid te betalen, is hierin niet meegerekend. Het Internationaal Energieagentschap komt op vergelijkbare bedragen.
Deze biljoenen (duizenden miljarden) liggen nu nog ver buiten bereik. Rijke landen hebben al de grootste moeite om te voldoen aan hun belofte uit 2009 om jaarlijks 100 miljard dollar vrij te maken voor klimaatfinanciering in ontwikkelingslanden. Daaraan moest in 2020 worden voldaan, maar het doel wordt naar verwachting dit jaar pas gehaald, en zelfs daar is onzekerheid over.
De VS maakten in Dubai goede sier door 3 miljard dollar toe zeggen voor een speciaal VN-klimaatfinancieringsfonds, het Green Climate Fund, maar onzeker is of het Amerikaanse Congres hiermee instemt. Sowieso is het een peulenschil vergeleken met de bedragen die nodig zijn.
De discussie over klimaatfinanciering moet snel verschuiven van „miljarden” naar „biljoenen”, schreef denktank Sustainable Finance Lab (SFL) in een rapport in aanloop naar COP28. Dat is een geluid dat alom klinkt in Dubai.
Maar hoe krijgt de wereld dat voor elkaar? Na de schokken van de pandemie en de Russische inval in Oekraïne zijn de overheidsfinanciën wereldwijd toch al uit het lood geslagen. Rentelasten zijn omhoog geschoten. Een vijfde van de opkomende landen en meer dan de helft van de armste landen loopt het risico zijn schuld niet meer te kunnen betalen. En westerse landen vinden het al moeilijk om hun eigen klimaatbeleid te financieren, terwijl ze moeten bezuinigen en terwijl de publieke opinie vaak andere prioriteiten heeft.
En dus breken ambtenaren, leden van denktanks en academici hun breinen over mogelijke manieren om toch de klimaatfinanciering te verhogen. Hier volgen er drie.
1 Meer belastinginkomsten
In discussies over klimaatfinanciering klinkt nogal eens de vraag: kunnen arme en opkomende landen niet zelf meer doen om hun belastinginkomsten te verhogen? Daar wordt, binnen het Internationaal Monetair Fonds, de Wereldbank en rijke landenclub OESO al jaren over nagedacht. De belastinginkomsten van Afrikaanse landen bedragen zo’n 15,6 procent van hun bbp, die van Aziatische landen krap 20 procent van hun bbp. In de industrielanden van de OESO is dit gemiddeld 34 procent.
Overheden in arme en opkomende landen moeten, door goed bestuur en de aanpak van belastingontwijking, de „capaciteit” verbeteren om inkomsten te genereren, staat in het rapport van de expertgroep die de VN adviseert. De experts denken dat arme en opkomende landen de komende jaren zelf honderden miljarden dollars extra kunnen gaan genereren.
Lees ook Opkomende economieën willen dat ‘hypocriete’ Westen opdraait voor energietransitie
Nog afgezien van de vraag of dit geld daadwerkelijk aan het klimaat zal worden besteed – er zijn ook andere problemen, zoals armoede – is er reden voor scepsis over het vermogen van arme landen om belastingen te verhogen. De onderzoekers van SFL vinden de verwachtingen „zwaar optimistisch”. Bevolkingen zijn al flink op kosten gejaagd door gestegen prijzen voor onder meer voedsel. Het maakt de ruimte voor regeringen om meer belastingen te heffen erg klein.
Je kunt ook op een andere manier belastinggeld voor het klimaat ophalen: op mondiale schaal, met bijvoorbeeld een CO2-heffing op internationale scheepvaart. Sommige experts schatten dat zo’n taks 100 miljard dollar per jaar kan opleveren. Dit zou in een speciaal fonds voor klimaatfinanciering kunnen worden gestort. Andere recente ideeën voor zulke heffingen: een internationale vliegtaks, een internationale financiëletransactietaks of een internationale vermogensbelasting voor ultrarijken. Frankrijk en Kenia kondigden in Dubai een internationale werkgroep aan om voorstellen uit te gaan werken.
Maar het sluiten van internationale belastingakkoorden is notoir lastig En dus wordt er ook gekeken wat overheden kunnen doen zonder extra belastinggeld. De hamvraag: kunnen investeerders uit de particuliere sector niet (veel) meer doen?
2 Particulier geld lostrekken
Bij die particuliere investeerders is het buzzword: ‘gemengde financiering’ (blended finance). Als een publieke partij (een regering of ontwikkelingsbank) een deel van de risico’s van een klimaatprojecten in arme of opkomende landen afdekt, durven marktpartijen eerder in te stappen.
Een voorbeeld: FMO, de Nederlandse ontwikkelingsbank, kondigde onlangs een nieuw fonds van 1,1 miljard dollar aan voor klimaatfinanciering en andere duurzaamheidsdoelen. FMO zelf brengt 100 miljoen dollar in en de MacArthur Foundation, een Amerikaanse filantropische stichting, 25 miljoen. Het leeuwendeel van het geld komt verder van vermogensbeheerders Allianz uit Duitsland en Skandia uit Zweden.
FMO gaat het fonds beheren. De kredieten kunnen bijvoorbeeld gaan naar „een windpark in een opkomend land”, vertelt topman Michael Jongeneel van FMO aan de telefoon. Mogelijke verliezen worden éérst door FMO en door de Amerikaanse stichting opgevangen. „Zo wordt het risico voor Allianz en Skandia doenlijk.” FMO is voor 51 procent in handen van de Nederlandse staat, maar opereert als bedrijf. Je kan het zien als semi-publieke instelling. Zo genereert één semi-publieke dollar zomaar tien particuliere dollars.
Zo’n ‘hefboom’ klinkt hoopgevend, en in Dubai zijn er veel hefboominitiatieven te horen. Vrijdag sloot de tak van de Wereldbank die in particuliere sector investeert, de International Finance Corporation (IFC), een akkoord met filantropische stichtingen, zoals het Earth Fund van techmiljardair Jeff Bezos. Enkele honderden miljoenen dollars aan IFC-geld en aan filantropisch geld moeten uiteindelijk 11 miljard aan klimaatfinanciering opleveren. De Verenigde Arabische Emiraten kondigden aan 30 miljard dollar te stoppen in een fonds met onder meer vermogensbeheerder BlackRock, dat uiteindelijk 250 miljard aan hoofdzakelijk privaat klimaatgeld moet genereren.
Maar gaan die publieke investeringen daadwerkelijk een meervoudig bedrag aan particuliere investeringen losmaken? Denktank SFL merkt op dat publiek-private hefbomen juist in arme landen niet altijd veel opleveren. De realiteit van projecten met ‘gemengde financiering’ is dat elke publiek ingelegde dollar in arme landen vaak niet meer dan één dollar uit de marktsector oplevert. In zuidelijk Afrika is dat nog veel minder, staat in het SFL-rapport. De VN-expertgroep spreekt van „bedroevend lage” klimaatinvesteringen van de particuliere sector in opkomende landen en ontwikkelingslanden.
Hoe komen die duizenden miljarden aan klimaatgeld dan wél op tafel? Met enig ongeduld wordt in Dubai gekeken naar de organisaties die de spil vormen van het wereldwijde financieel-politieke stelsel: Wereldbank, andere ontwikkelingsbanken, en het IMF.
3 Het mondiale financiële systeem omvormen
De eerder dit jaar aangetreden chef van de Wereldbank, Ajay Banga, ziet het klimaat als topprioriteit en probeert meer kredieten uit het bestaande kapitaal van de bank te persen. De Wereldbank is de grootste klimaatfinancier. 45 procent van de totale jaarlijkse financiering van de ontwikkelingsbank moet naar het klimaat gaan, zei Banga in Dubai, ofwel jaarlijks meer dan 40 miljard dollar. Nu gaat 36 procent naar het klimaat.
Lees ook Armoede, oorlog, pandemie, klimaat: de rek raakt eruit bij Wereldbank en IMF
Het Internationaal Monetair Fonds heeft nu ook een speciaal klimaatloket geopend. Deze zogeheten trust, waar 40 miljard dollar in zit, wordt met vrijwillige bijdragen van lidstaten gefinancierd. Het IMF, dat zich traditioneel richt op begrotingsproblemen en niet op milieuvraagstukken, betreedt nieuw terrein, al zijn de uitgeleende bedragen nog laag.
„We zijn nog ver van wat eigenlijk nodig is”, zegt Rens van Tilburg, directeur van SFL, aan de telefoon. Niets minder dan een „transformatie” van het mondiale financiële systeem is nodig, meent Van Tilburg.
En dat is goed mogelijk, zegt hij. De reservevaluta van het IMF kan worden ingezet om de klimaatfinanciering snel en fors op te schalen.
Dat zou als volgt werken. Het IMF geeft periodiek Special Drawing Rights (SDR’s) uit. Dit is een wereldwijde reservemunt, waarvan de waarde gebaseerd is op enkele grote valuta, zoals de dollar, de euro en de Chinese yuan. Landen hebben deze SDR’s als reserves op balansen van hun centrale banken staan, of bij hun ministeries van Financiën.
Al jaren doen voorstellen de ronde om SDR-reserves van westerse landen, die ze niet echt nodig hebben, ten goede te laten komen aan ontwikkelingsbanken, zoals de Wereldbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank. Ongeveer 300 à 400 miljard dollar ligt ongebruikt te wachten op een doel, meent SFL.
Nu al stellen rijke landen SDR’s ter beschikking aan het klimaatloket van het IMF, maar, zegt Van Tilburg, een doelmatiger manier om ze in te zetten is als vorm van kapitaal bij ontwikkelingsbanken, die veel ervaring hebben met klimaatfinanciering. „Deze route kan heel snel veel geld opleveren”, zegt Van Tilburg. Op basis van die 300 à 400 miljard kunnen ontwikkelingsbanken zo’n 1.200 à 1.600 miljard dollar extra uitlenen.
Japan heeft zich in principe bereid verklaard de Afrikaanse Ontwikkelingsbank te spekken met SDR’s. Maar veel landen zijn huiverig voor deze route. Ze stallen hun reserves liever bij het IMF, de hoeder van de reservemunt. Er zijn bovendien juridische obstakels. De Europese Centrale Bank verbiedt nationale centrale banken van eurolanden hun SDR-reserves bij ontwikkelingsbanken neer te zetten, omdat dit ‘monetaire financiering’ zou zijn, het financieren door centrale banken van overheden, wat verboden is in het EU-verdrag. Euroland Frankrijk heeft een manier gevonden om toch bij te dragen aan dit instrument, door financiële garanties te geven aan de Afrikaanse Ontwikkelingsbank.
Zo worden er heel wat constructies, trucs en hefbomen bedacht om die klimaatbiljoenen voor arme en opkomende landen op tafel te krijgen. Wondermiddelen lijken er niet te zijn, maar mogelijk komt de vaart er in Dubai toch een beetje in.
Leeslijst
