De Rotterdammer die over de A16 rijdt en de witte brugdelen ziet opdoemen weet: ik ben bijna thuis. De Van Brienenoordbrug markeert met zijn uitzicht over de skyline de toegangspoort naar Rotterdam. En hoewel hij geen karakteristieke bijnaam heeft als de Hoerenloper, de Zwaan of de Hef is de Van Brienenoordbrug voor veel Rotterdammers een icoon voor de stad. Toch is de ruim dertienhonderd meter lange brug over de Nieuwe Maas al jaren aan onderhoud toe. En dat zal voorlopig zo blijven.
Al zeker tien jaar is bij Rijkswaterstaat bekend dat infrastructurele werken van de periode na de Tweede Wereldoorlog, zoals de Van Brienenoordbrug (1965), aan het einde van hun levensduur zijn. De brug moet worden gerenoveerd om zo het steeds drukkere en zwaardere verkeer aan te kunnen. Daarop is de oorspronkelijke brugconstructie niet berekend. Door jarenlange bezuinigingen op het ministerie van Infrastructuur is dit geplande onderhoud vooruit geschoven. Hoge bouw- en materiaalkosten, personeelstekorten in de bouw en stikstofproblematiek maken het er intussen allemaal niet makkelijker op.
Maandag maakte minister Mark Harbers (Infrastructuur, VVD) in een Kamerbrief bekend dat de omvangrijke renovatie, die uiterlijk in 2029 moest zijn afgerond, nog zeker vier jaar vertraagd is. Opdrachtgever Rijkswaterstaat en bouwcombinatie De Witte Boog konden het niet eens worden over risicoverdeling bij de renovatie, waarop Rijkswaterstaat de gunning afblies. De bouwcombinatie, een samenwerking tussen aannemers Hollandia, Dura Vermeer en TBI-dochter Mobilis, was de enige in de race om de omvangrijke gunning te winnen.
Met een begroting van ruim 600 miljoen euro ging het zelfs in de bouw– en infrastructuurwereld om een groot contract. De Witte Boog zou voor zowel het ontwerp als de uitvoering verantwoordelijk worden. Volgens Rijkswaterstaat zou zo’n groot contract met één partij ervoor zorgen dat de bouwwerkzaamheden sneller af zouden zijn, en de verkeershinder kleiner was. Doordat het consortium als enige partij de risico’s zou dragen, zou het voor hen meer kosten als er iets mis zou gaan. Om deze risico’s af te dekken, vroegen de bouwbedrijven om een groot bedrag ter compensatie. Doordat dit „excessief hoog beprijsd” was, blies Rijkswaterstaat de gunning af, zo stelt Harbers in zijn Kamerbrief.
Risico’s
Het is niet voor het eerst dat het bij een grote aanbesteding misloopt bij de risicoverdeling. Voor zowel de aannemer als Rijkswaterstaat is het van groot belang vooraf te regelen wie opdraait voor mogelijke vertragingen. Is er mogelijk sprake van slechte of vervuilde ondergrond, kan er kostbare vertraging optreden doordat er beschermde dieren in de buurt leven of doordat omwonenden en natuurorganisaties kunnen gaan klagen? Is er genoeg tijd om te werken aan de brug, terwijl de scheepvaart ligt te wachten? En de hamvraag: wie draait er voor de meerkosten op als er onverhoopt iets fout gaat?
Steeds vaker dingt maar één partij mee. Dat is eigenlijk voor niemand goed
Vanwege de omvang van een renovatie als die van de Van Brienenoordbrug zijn grote aannemers en het Rijk in feite op elkaar aangewezen. Er is immers maar één Rijkswaterstaat, en er is maar een select aantal bouwbedrijven met de kennis en het materieel in huis om zulke grote projecten aan te pakken. Zo was het in de complexe en grootschalige aanbesteding bij de Van Brienenoordbrug een pre dat het enorme brugdeel op een werf in de buurt gedemonteerd kon worden. Aannemer Hollandia kon dit waarmaken. Op welke punten de aanbesteding uiteindelijk stukliep, is niet bekendgemaakt. De bouwbedrijven in consortium De Witte Boog verwijzen naar de verklaring van Rijkswaterstaat.
Lees ook Nee bedankt, zeggen de bouwers
Steeds complexer
De discussie over wie het risico draagt, is de laatste jaren een grotere rol gaan spelen. Vroeger waren de bouwcontracten eenduidiger. „Rijkswaterstaat kwam met een ontwerp of een plan, waarop de aannemers mochten intekenen”, zegt Jan Hebly, emeritus hoogleraar bouw- en aanbestedingsrecht van de Universiteit Leiden. „Als het ontwerp niet deugde, kostte dat de overheid geld. Als de bouwer een fout maakte in de uitvoering, draaide die ervoor op.”
Eind jaren negentig werden grote infrastructuurwerken steeds complexer. Bouwbedrijven wilden meer zeggenschap over het ontwerptraject, waarvan zij vonden dat ze het met al hun uitvoeringservaring beter konden dan Rijkswaterstaat. In 2000 volgde daardoor het eerste ‘geïntegreerde contract’, waarbij aannemers naast de uitvoering ook voor het ontwerp verantwoordelijk werden. In de loop der jaren kwam daar ook een contractvorm bij waarbij de bouwer zich committeerde aan een onderhoudsperiode van 25 jaar. Hebly: „De opdrachtsommen groeiden in die jaren mee, van honderden miljoenen tot soms meer dan een miljard euro. Maar ook een aanbestedingstraject werd duurder. Omdat je zulke enorme hoeveelheden informatie moest aanleveren als je mee wilde doen, kostte alleen het voortraject de aannemers al rond de 10 miljoen euro – zonder dat je wist of je het werk überhaupt zou winnen.”
Ook de risico’s groeiden mee. Bij de grote renovatie van de Afsluitdijk werden aannemers BAM en Van Oord aanvankelijk verantwoordelijk gehouden voor de meerkosten van 435 miljoen euro. Het bracht BAM, het grootste bouwbedrijf van Nederland, op het randje van faillissement. Ook Ballast Nedam en Strukton kregen met miljoenentegenvallers te maken, bij het verbreden van de A15. De fors vertraagde verbouwing van station Amsterdam Zuid bracht Heijmans in de problemen.
Na de aanleg van de Zeesluis IJmuiden, met een kostenoverschrijding van 30 miljoen, was in 2020 voor BAM de maat vol. Het bouwbedrijf wil niet langer blootgesteld worden aan risico’s van vele miljoenen, en laat alle risicovolle aanbestedingen liggen die groter zijn dan 150 miljoen euro. Ook andere aannemers tekenen niet langer in voor grote werken waarbij zij het risico dragen.
Veelzeggend
Dat er met De Witte Boog maar één consortium meedeed aan de aanbestedingsprocedure van de Van Brienenoordbrug, was volgens aanbestedingsexpert Yoeri Pfaff van adviesbureau Roger veelzeggend. „We zien het vaker gebeuren, dat er maar één partij meedingt. En dat is voor niemand goed. Zonder onderlinge concurrentie krijg je geen marktconforme prijs en wordt de prikkel weggenomen om met een innovatief ontwerp te komen.”
Alleen het voortraject kostte de aannemers al ronde de 10 miljoen euro
Pfaff staat zowel aannemers als opdrachtgevers bij in aanbestedingstrajecten. Hij ziet dat de geïntegreerde megacontracten, waarbij de bouwer van ontwerp tot langjarig onderhoud verantwoordelijk is, bijna niet meer voorbijkomen. „Overigens komt de risicovraag bij elk project terug, groot of klein. Wat we adviseren is om zo’n groot project op te knippen in kleinere deelprojecten, of een vorm te kiezen waarbij de opdrachtgever en het bouwbedrijf eerst nauwkeurig de risico’s in kaart brengen. Het is opmerkelijk dat dat bij de Van Brienenoordbrug niet is gebeurd.”
Lees ook vertrekkend directeur-generaal Rijkswaterstaat: ‘Wees zuinig op de infrastructuur die we hebben
Rotterdams gemopper
Het is nu aan Rijkswaterstaat om een nieuwe aanbesteding in de markt te zetten, op zo’n manier dat bouwbedrijven de risico’s wél aankunnen en de kosten voor de belastingbetaler behapbaar blijven. Tot die tijd zal de Rotterdammer die naar huis rijdt bij de Van Brienenoordbrug toenemende verkeershinder ondervinden. In de Kamerbrief schrijft Harbers dat de kans op storingen toeneemt nu de brug voorlopig niet wordt aangepakt. In het uiterste geval kan het tot toestanden komen zoals die bekend zijn bij de Haringvlietbrug even verderop: snelheidsbeperkingen, afgesloten rijstroken en plat Rotterdams gemopper.
