De Oekraïense graandeal was geen middel tegen hongersnood

De bejubelde graandeal, die voor elkaar kreeg dat Oekraïense landbouwproducten weer geëxporteerd konden worden, loopt gevaar. Rusland dreigt het akkoord op te zeggen, omdat het de voorwaarden voor zijn deel van de afspraken niet gunstig genoeg vindt.

En dat terwijl de opluchting over de deal, gesloten onder bemiddeling van de Verenigde Naties en Turkije, juist groot was. Deze zomer lag er ruim 20 miljoen ton aan graan en andere landbouwproducten op export te wachten, doordat Rusland de Oekraïense havens blokkeerde. De voedselvoorziening in grote delen van de wereld leunt echter zwaar op granen en kunstmest uit juist deze twee landen. Voedingsmiddelen dreigden te bederven in Oekraïense havens, en de wereldvoedselprijzen stegen tot recordhoogtes.

Met de deal zouden de voedselprijzen kunnen dalen, zo was de verwachting. Volgens secretaris-generaal António Guterres van de Verenigde Naties zou het graanakkoord „verlichting brengen voor ontwikkelingslanden op de rand van een bankroet en voor de kwetsbaarste mensen op de rand van hongersnood”.

De vraag is wat deze graandeal de afgelopen drie maanden heeft opgeleverd. Want waar kwamen de scheepsladingen terecht, en wie profiteert er uiteindelijk echt van de deal?

Tegelijkertijd met de Oekraïense afspraken in juli, tekenden Rusland en de VN een memorandum van overeenstemming dat het land verzekerde van export van zijn eigen graan en kunstmest. Niet alleen Oekraïne profiteerde van het graanakkoord; ook Rusland is een grote exporteur van landbouwproducten en kunstmest.

Illusie

De cijfers duiden er dus op dat de Oekraïense landbouwexport inderdaad weer op gang is gekomen. Maar de gedachte dat de graandeal vooral de honger zou bestrijden is altijd al een illusie geweest, zegt Abdolreza Abbassian, voormalig econoom bij de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO). Met de belofte van Guterres, dat het Oekraïense graan de hongersnoden in de wereld zou lenigen, lijkt hij wat te veel hebben beloofd.

Slechts 6 van de 373 scheepsladingen kwamen, via het Wereldvoedselprogramma van de Verenigde Naties, in Ethiopië, Jemen, Somalië en Afghanistan terecht, zo blijkt uit cijfers van de VN. Van „directe verlichting” van de hongersnood, waar Guterres op hoopte, is geen sprake.

„De deal had als doel om Oekraïne weer te kunnen laten exporteren en om de prijzen op de wereldmarkten te drukken”, zegt Abbassian. Daar kunnen arme landen mee geholpen zijn, zegt hij, maar het Oekraïense graan was nooit specifiek voor hen bedoeld.

De graanhandel werkt via zogeheten futures: niet het graan zelf wordt verhandeld, maar opties op toekomstig te verbouwen graan. „De ladingen van deze graandeal zijn waarschijnlijk drie jaar geleden al verkocht”, zegt Bart de Steenhuijsen Piters, onderzoeker van voedselsystemen aan Wageningen University & Research.

Bovendien bestaat bijna de helft van de ruim 8,4 miljoen ton die sinds 1 augustus Oekraïne heeft verlaten niet uit tarwe, waar brood van wordt gebakken, maar uit maïs. En dat wordt vrijwel uitsluitend aan vee gevoerd. De kans bestaat, aldus de Wageningse onderzoeker, dat de veel bejubelde eerste scheepslading begin augustus veevoer vervoerde.

Er zijn overigens ook vraagtekens te zetten bij de claim dat door de deal de graanprijzen weer zijn gedaald. De daling van die prijzen zette al in mei in, twee maanden voordat de deal gesloten werd. Bovendien verplaatste Oekraïne een deel van zijn export een aantal weken na de Russische invasie al naar havens in het uiterste zuidwesten, waar de Russen zich niet vertoonden. Havens als die in Izmail en Reni, die niet in het graanakkoord betrokken zijn, exporteerden de afgelopen maanden fors meer dan voor de oorlog, blijkt uit cijfers van het consultantbureau Sea/.

Succesvol bemiddelaar

Als de arme landen niet van de graandeal profiteerden, wie dan wel? Het akkoord pakt goed uit voor de Turkse president Recep Tayyip Erdogan. Een fors deel, zo’n 14 procent, van het Oekraïense graan belandt in Turkije. Erdogan kan zichzelf neerzetten als succesvol bemiddelaar tussen Rusland en Oekraïne, en tegelijkertijd door de deal veel graan inkopen voor zijn eigen binnenlandse markt, die al enkele jaren geteisterd wordt door hoge inflatie. En vergeet niet dat er volgend jaar landelijke verkiezingen in Turkije zijn, zegt geopolitiek analist Isa Yusibov. „Dit is heel belangrijk voor hem.”

De graandeal is ook een manier voor Turkije om zijn kritiek op de VN-Veiligheidsraad te doen gelden. Erdogan wil de veiligheidsraad al enige tijd hervormen: hij heeft kritiek op de vetorechten van de vijf permanente leden en wil een grotere rol voor Turkije. De Turkse bemiddeling in de graandeal is volgens hem het zoveelste voorbeeld dat het land een belangrijke diplomatieke en humanitaire rol speelt op het internationale wereldtoneel.

Maar misschien is de belangrijkste vraag wel hoe goed Rusland zelf eigenlijk uit de deal komt.

Té goed, zegt Yörük Isik, geopolitiek consultant bij de Amerikaanse denktank Middle East Institute. Het akkoord werkt zoals het zou moeten, maar fundamenteel deugt het volgens hem niet. „De graandeal geeft Rusland zeggenschap over welke schepen er komen en gaan in Oekraïense wateren. Maar de blokkade van de havens is illegaal en is onderdeel van de Russische oorlogsvoering. Rusland heeft dat recht helemaal niet.”

Bovendien fungeert de deal volgens geopolitiek analist Yusibov als een propaganda-instrument en chantagemiddel voor Rusland. Dat land presenteert zich in de wereld graag als slachtoffer dat van het boze Westen zijn graanschuren niet mag openstellen. Mocht Oekraïne op enig moment uit deze deal willen stappen, dan wordt het steeds moeilijker om dat naar andere landen te verantwoorden, zegt Yusibov. „Rusland kan dan zeggen: kijk, Oekraïne en het Westen willen niet en dus komen er hongersnoden.”

Sanctiepakketten

Die chantage uit zich ook in de Russische vraag om heronderhandeling van de graandeal. Volgens Moskou zou Rusland exportproblemen ervaren doordat schepen niet worden toegelaten in havens en doordat ladingen moeilijk verzekerd kunnen worden. Alleen het verzachten van sancties zou dit kunnen oplossen. Maar, waarschuwen de analisten, dat betekent dus dat de onderhandelingen over een nieuwe graandeal mogelijk gaten schieten in de sanctiepakketten die de VS, de EU en diverse andere landen hebben opgelegd aan Rusland.

Faciliteren de VN met de graandeal de Russische belangen? De organisatie houdt zich buiten de discussie over de grens tussen het graanakkoord en de sancties. Het akkoord heeft gebracht wat het beloofde, stelt een woordvoerder van het coördinatiecentrum van de graandeal. „We hadden te maken met ongekende hoge voedselprijzen, en de oorlog heeft daar grotendeels aan bijgedragen. Deze afspraken hebben die prijzen enigszins kunnen drukken. Alle partijen kunnen hier elk moment uitstappen of nieuwe onderhandelingen beginnen. Maar wij kunnen niet speculeren over wat ze hier verder mee doen. Deze deal heeft puur als doel de export te faciliteren en voedselzekerheid te bestendigen.”

Voor 2022, zegt voormalig FAO-econoom Abbassian, heeft de graandeal aardig gefunctioneerd. De Oekraïense export is erbij gebaat geweest en de deal heeft een licht drukkend effect gehad op de voedselprijzen.

Maar de realiteit is dat door de oorlog twee grote ‘graanschuren’ permanent ontregeld zijn. En die onzekerheid leidt volgens Abbassian tot blijvend hogere prijzen. „Neem een akkerbouwer in een land als Frankrijk. Die moet nu beslissen hoeveel kunstmest hij koopt voor het komende seizoen. Wat gaat hij zaaien? Tarwe? Oké, maar wat als de tarweverkoop uit Rusland toeneemt en dus meer voorraden de markt bereiken? Dan crasht de prijs en gaat die Franse boer failliet.”

Die aanhoudende onzekerheid op de graanmarkt vanwege de voortdurende oorlog en hoge brandstofprijzen betekent dat de voedselvoorziening zeker in arme landen allesbehalve gegarandeerd is. Onderzoeker De Steenhuijsen Piters: „Een land als Tanzania heeft weinig koopkracht. Het brood ligt er op de schappen, maar de huishoudens kunnen het niet betalen door hoge inflatie. Daar kan ook de graandeal niks aan veranderen.”