De grote afwezige in Bidens klimaatwet: een CO2-prijs

Amerikanen die een nieuwe elektrische auto aanschaffen krijgen straks 7.500 dollar (7.290 euro) subsidie, en wie een tweedehands stekkerauto koopt, krijgt van de overheid 4.500 dollar cadeau. Voor investeringen in hernieuwbare energie heeft Washington 128 miljard dollar gereserveerd, voor het energie-efficiënt maken van gebouwen 22 miljard. Dat staat allemaal in de klimaatwetgeving die de Amerikaanse Senaat eerder deze week aannam.

Van de 433 miljard dollar (421 miljard euro) die is uitgetrokken voor de zogenoemde ‘inflatieverminderingswet’ gaat 369 miljard dollar naar maatregelen om klimaatverandering tegen te gaan. In geld uitgedrukt is het de grootste klimaatwet uit de Amerikaanse geschiedenis.

Dat de wet in veel commentaren daarom „historisch” wordt genoemd, is begrijpelijk: de door regering-Biden zwaarbevochten politieke doorbraak komt na jaren van tegenslagen voor het Amerikaanse klimaatbeleid. Oud-president Trump draaide veel klimaatregelgeving van zijn voorganger Obama terug, en onlangs deelde het Hooggerechtshof een klap uit aan milieuagentschap EPA: dat mag niet zomaar plafonds stellen aan de emissies van kolen- en gascentrales.

Maar bij alle opwinding over Bidens klimaatwet zijn enkele kanttekeningen op zijn plaats. Het bedrag van 369 miljard dollar moet je in verhouding zien: het jaarlijkse Amerikaanse defensiebudget is ongeveer twee keer zo groot als dit eenmalige klimaatpakket (768,2 miljard dollar voor 2022). Erg ambitieus is het pakket bovendien niet, zegt Louise van Schaik, die internationaal klimaatbeleid onderzoekt bij instituut Clingendael, aan de telefoon. „De Amerikanen willen duurzame energie aanjagen, zonder paal en perk te stellen aan fossiele energie”, aldus Van Schaik. Ze wijst erop dat ook fossiele energiebedrijven subsidie krijgen in de wet, als ze hun CO₂ afvangen. Het onafhankelijk doorgerekende effect van de Amerikaanse klimaatwet – 40 procent minder emissies in 2030 dan in 2005 – is aanzienlijk lager dan de doelstelling die Biden eerder formuleerde als Amerikaanse bijdrage aan het klimaatakkoord van Parijs, zegt Van Schaik. Biden zegde daarin een reductie toe van 50 tot 52 procent. De EU heeft grotere ambities: zij streeft naar 55 procent minder emissies in 2030 en gebruikt bovendien een ambitieuzer ijkjaar: 1990 in plaats van 2005 (tussen deze jaren namen de emissies toe).

Michael Pahle, milieu-econoom aan het instituut PIK in Potsdam, slaat een opgewekter toon aan. „Je móét hier wel optimistisch over zijn. Zoals meestal met klimaatbeleid, ligt dit ver weg van wat echt nodig is. Maar als dit niet was gelukt, zou samenwerking op internationaal niveau een stuk moeilijker gaan verlopen.” Op VN-klimaattoppen – in november is er weer een, in Egypte – kunnen de VS hun klimaatstrategie laten zien, om vervolgens ook andere landen in beweging te krijgen, zegt Pahle.

Waar is de CO₂-prijs?

In de waaier aan maatregelen in de wet schittert er één door afwezigheid. Dat is het middel dat veel economen voorschrijven om de uitstoot van CO₂ en andere broeikasgassen omlaag te brengen: beprijzing. Afgezien van een beperkte belasting op hoge uitstoot van methaan, komt er – althans voorlopig – in de VS géén belasting op emissies. De regerende Democraten openen royaal de groene subsidiepot, maar schuwen de prijsprikkel die vervuiling ontmoedigt.

Daarmee nemen de Amerikanen afstand van Europa, dat CO₂-beprijzing al jaren inzet en dat dit instrument verder wil uitbouwen. In de EU betalen grote industriële vervuilers (denk aan Tata in IJmuiden) en opwekkers van fossiele energie (denk aan kolencentrales) een prijs per ton CO₂ die ze uitstoten, via het EU-emissiehandelsysteem waarin emissierechten kunnen worden gekocht en verkocht. Die prijs ligt nu op zo’n 85 euro. Nationale klimaatheffingen, zoals de Nederlandse CO₂-taks voor de industrie, komen daar bovenop. De komende maanden moet in Brussel de laatste hand worden gelegd aan een grensheffing voor bedrijven van buiten de EU die níet voor uitstoot betalen – om de eigen industrie tegen oneerlijke concurrentie te beschermen.

De meeste economen vinden CO₂-beprijzing onontbeerlijk om de energietransitie te doen slagen. Het belasten van uitstoot maakt fossiele energie duurder en groene energie relatief goedkoper, zo is het idee. Consumenten en bedrijven gaan dan vanzelf duurzamere keuzes maken, en investeringen in verduurzaming worden dan vanzelf rendabeler. Gestuurd door de prijsprikkel doet de markt als het ware zijn werk – en dat is efficiënter dan het strooien met subsidies. In 2019 schreven 4 oud-presidenten en 28 Amerikaanse Nobelprijs-economen een open brief waarin ze pleitten voor een „onmiddellijke” CO₂-belasting in de Verenigde Staten. Onder hen Janet Yellen, de huidige minister van Financiën. Meer dan 3.600 economen hebben de brief inmiddels ondertekend.

Maar na lang politiek getouwtrek over Bidens klimaatwet moet de conclusie zijn dat CO₂-beprijzing in Washington politiek niet haalbaar is – in elk geval niet binnen afzienbare termijn. Overigens kennen Californië en enkele noordoostelijke staten wel vormen van emissiehandel, waarbij de CO₂-prijs laag is (tussen de 50 dollarcent en 30 dollar). Slechts een handvol afgevaardigden, onder wie oud-presidentskandidaat voor de Republikeinen Mitt Romney, is voorstander van een nationale CO₂-taks.

‘Een giftige mix’

In een artikel in The New York Times werd deze week beschreven hoe, in het toenemend politiek gepolariseerde Amerika, het idee van beprijzing de laatste jaren is begraven. Politici durfden er simpelweg niet mee de boer op. Nobelprijswinnaar William Nordhaus, die in de jaren zeventig voorstellen deed voor CO₂-belastingen, zegt in het stuk dat het idee van klimaatbelastingen en politiek een „giftige mix” zijn gebleken. Subsidies daarentegen zijn aantrekkelijk: de kiezer wordt er ook blij van.

Dat de Amerikanen geen prijs plakken op de uitstoot van broeikasgassen, compliceert volgens Van Schaik en Pahle de pogingen om wereldwijd afspraken te maken over beprijzing van uitstoot – iets waarvan onder meer het Internationaal Monetair Fonds voorstander is. De EU heeft het thema beprijzing internationaal op de agenda gezet door niet-Europese import van CO₂-intensieve producten, zoals aluminium, staal, cement en elektriciteit, te gaan belasten met een grensheffing. Hoewel deze heffing in de eerste plaats landen als Rusland, China, Oekraïne, Turkije en India zou treffen, zou ook Amerikaans staal en aluminium worden belast. Alleen landen die zélf een vorm van CO₂-beprijzing kennen, zouden van de heffing worden uitgezonderd. Niet de VS dus, in principe.

Pahle denkt dat een EU-heffing op Amerikaanse vervuilende import politiek „heel gevoelig” zal liggen. „Het gaat hier om onze belangrijkste handelspartner en politieke bondgenoot.” De politieke druk om toch een uitzondering te maken voor de Amerikanen zal groot zijn, denken Pahle en Van Schaik. Daarbij kan als argument worden aangevoerd dat de Amerikanen weliswaar geen CO₂-prijs kennen, maar met deze wet wel fors investeren in het klimaat. Zo’n uitzondering is echter problematisch: het maakt het voor de EU moeilijker om de grensheffing geaccepteerd te krijgen binnen de Wereldhandelsorganisatie, waar onder meer Rusland en China al bezwaar hebben gemaakt tegen deze „protectionistische” Europese maatregel. „De Amerikanen een uitzondering geven, maar andere landen niet, wordt een lastig verhaal binnen de WTO”, zegt Van Schaik.

Klimaatbeleid duur? Het levert tienduizenden miljarden op, zegt het IMF

Klimaatclub

Ook Europese ideeën om een blok te vormen van landen die CO₂-uitstoot beprijzen – een zogenoemde carbon club of ‘klimaatclub’ – komen in de verdrukking door de Amerikaanse koers. Met name Duitsland had zijn hoop gevestigd op zo’n club, die onderling geen grensheffingen zou toepassen en tegelijk andere landen onder druk zou zetten om CO₂ wél te beprijzen. Het Duitse G7-voorzitterschap gaf in juni een verklaring uit over een ‘klimaatclub’, maar daarin staat beprijzing alleen als optie genoemd. Binnen de G7 kennen, behalve de EU, alleen het VK en Canada serieuze CO₂-beprijzing. De VS, en ook Japan, blijven achter. Ondanks alle goede bedoelingen, zegt Pahle, dreigt de klimaatclub zonder CO₂-beprijzing een „praatclub” te worden.