Vadertje Staat kan in tijden van ‘polycrisis’ niet alles

In deze crisistijd groeit de rol van de staat in de economie – en dat zie je aan de ontwikkeling van de taal. Nieuwe afkortingen en woorden doen hun intrede. ‘TEK’ is de Tegemoetkoming Energiekosten, de Nederlandse subsidie voor energie-intensieve, middelgrote en kleine bedrijven. ‘EKDP’ is het Duitse Energiekostendämpfungsprogramm (programma voor tempering van energiekosten van bedrijven). ‘TCF’ staat voor het temporary crisis framework (tijdelijk crisisraamwerk), waarmee de Europese Commissie lidstaten toestaat meer staatssteun te geven aan bedrijven dan normaal.

Regeringen bedenken soms beeldende termen om hun burgers te vertellen: wij beschermen jullie tegen de torenhoge energieprijzen. Een Abwehrschirm (verdedigingsscherm) noemt de Duitse regering het hele pakket maatregelen om huishoudens en bedrijven te behoeden voor armoede en faillissementen. Bouclier tarifaire (tariefschild) is de Franse variant daarvan.

Deze golf aan overheidssteun – toelagen, subsidies, her en der nationalisaties – kost geld. Duitsland reserveerde dit jaar 264 miljard euro (bijna 9 procent van zijn bbp), Nederland 45 miljard (ruim 5 procent van het bbp), het Verenigd Koninkrijk bijna 100 miljard (3,5 procent) en Frankrijk 71 miljard (krap 3 procent), volgens de Brusselse economendenktank Bruegel. Die tientallen miljarden komen bovenop de massale steun die overheden verleenden tijdens de coronacrisis, die ook zo haar ambtelijke steunacroniemen voortbracht: NOW, TVL, Tozo.

Twee grote, kostbare staatsinterventies in de economie, in korte tijd – dat roept de vraag op hoeveel rek er nog in de overheidsbegrotingen zit. Ook een andere vraag dringt zich op: wat moet de staat eigenlijk doen in dit tijdperk van ‘polycrisis’, waarin meerdere crises elkaar versterken? Elke euro waarmee de overheid vangnetten uitwerpt voor huishoudens of ondernemers, gaat niet naar de aanpak van langeretermijncrises die moeilijk zonder overheidsfinanciering kunnen worden aangepakt. Denk aan de energietransitie, denk aan de tekorten bij defensie.

Hoe langer de energiecrisis duurt, hoe groter de druk op de overheid om voor allerlei groepen en sectoren bij te springen. De bakker om de hoek kan de torenhoge energieprijzen niet meer betalen. Vanuit ondernemersorganisaties en politiek klinkt de roep om een actieve ‘industriepolitiek’ die de zware industrie voor Europa moet behouden.

De acute noden van de dag maken de dieper gewortelde problemen – de klimaatverandering en de bedreigde veiligheid van Europa – niet minder urgent of kostbaar. Een overheid die vooruitkijkt, houdt bovendien ook rekening met de vergrijzing. Dat betekent: oplopende kosten voor zorg en pensioenen. Weekblad The Economist bracht laatst in kaart hoe de kosten van CO₂-reductie, defensie en vergrijzing de overheidsuitgaven flink opstuwen. Ze zullen in Europa de komende jaren oplopen en tegen het jaar 2030 2 à 3 procent per jaar hoger moeten uitvallen dan nu. Dat is financieel gezien „hanteerbaar”, maar ook „pijnlijk”, schrijft het blad.

Begrotingsruimte uitgehold

De opstapeling van kostbare korte- en langetermijnuitgaven betekent dat overheden – misschien meer dan anders – moeten nadenken over prioriteiten. Niet toevallig gaat het recente rapport over overheidsbegrotingen van het Internationaal Monetair Fonds, de Fiscal Monitor, precies hierover. „Begrotingskeuzes zijn steeds lastiger te maken, vooral voor landen met een hoge staatsschuld waar de respons op de Covid-19-pandemie de begrotingsruimte heeft uitgehold”, schrijft het IMF. In de eurozone als geheel nam de overheidsschuld toe van 84 procent van het bbp in 2019 naar 95 procent in 2021, in de G7-landen (VS, Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, Italië, Japan, Canada) van 118 naar 135 procent.

Elke euro waarmee de overheid nu vangnetten uitwerpt voor huishoudens, gaat niet naar de aanpak van langetermijncrises

Die schulden moet je zien in relatie tot nog zo’n crisis van dit moment: de piekende inflatie. Inflatie heeft voor- en nadelen voor de overheidsfinanciën. Omdat het nominale bbp van landen vanzelf toeneemt door de inflatie (alles wordt duurder, dus het bbp in euro’s stijgt), daalt de staatsschuld als percentage van het bbp. In de IMF-prognose dalen de staatsschuldquotes dit jaar en volgend jaar dan ook licht. Gunstig voor de overheid is daarnaast dat ze meer btw binnenkrijgt door de gestegen consumentenprijzen. Aan de andere kant maakt de overheid hogere kosten: personeel en inkoop worden duurder – en vooral de rentelasten nemen toe. De rente die Europese regeringen betalen op de obligatiemarkt, is rap gestegen omdat centrale banken de inflatie bestrijden met forse renteverhogingen. Het tijdperk van ‘gratis geld’, waarmee overheden soepeltjes nieuwe uitgaven kunnen financieren, is echt voorbij.

Erop gokken dat steeds hogere inflatie de overheidsschuld vanzelf naar beneden zal brengen, is dan ook „geen realistische strategie”, zo waarschuwt het IMF overheden. „Terugdringen” van begrotingstekorten is „nodig”, meent het. Niet alleen om schulden in toom te houden, maar óók om de inflatie in te perken. Want hoe meer begrotingstekorten oplopen, hoe meer overheidsgeld per saldo in de economie komt. De overheid geeft dan immers meer geld uit dan ze binnenkrijgt. Dit zwengelt de prijsstijgingen alleen maar verder aan. Op dit verband tussen overheidsuitgaven en inflatie wijzen de centrale banken – die de inflatie nu hard bevechten – de laatste tijd ook geregeld.

Naast deze vermaningen van de monetaire autoriteiten kregen regeringen onlangs ook een duidelijke waarschuwing uit de praktijk. De financieel-politieke onrust in het Verenigd Koninkrijk liet zien hoe beleggers reageren als de overheid de begrotingsdiscipline helemaal loslaat. De vorige Britse regering werd voor ongedekte belastingverlagingen genadeloos afgestraft door obligatiebeleggers: de rente op staatsschuld knalde omhoog. Het leidde tot de val van de regering van premier Truss. In het VK gaat het inmiddels over bezuinigingen (austerity), in plaats van steun voor burgers of investeringen.

Keuzes zijn dus nodig. En prioriteiten. Maar welke? Het debat hierover raakt aan de rol die de staat in de economie zou moeten innemen. Moet de staat, in tijden van polycrisis, alle risico’s van burgers en bedrijven afdekken? Wat moet de markt doen, wat de overheid? Nogal eens botsen de belangen op korte termijn met die op lange termijn.

Ondernemersrisico

Oproepen vanuit IMF en centrale banken om de huidige crisissteun „gericht” te houden – toegesneden op hen die het écht nodig hebben – blijken politiek en technisch amper haalbaar. En dus kregen veel Europese landen toch brede energieprijsplafonds, waarvan ook hoge- en middeninkomens profiteren. De prikkel om energie te besparen – hard nodig voor het klimaat én tegen de dreiging van Poetin – wordt erdoor verzwakt. Zo heeft de reflex van de overheid om, net als in de coronacrisis, als ambulante crisishulpverlener te opereren, verstorende effecten op de langere termijn. Zeker als prijsplafonds langere tijd van kracht blijven.

Verstorende effecten vormen ook een bedreiging bij de steun aan ondernemers. Het ondernemersrisico wordt hier overgedragen op de staat. Dat is begrijpelijk, gezien de zware problemen waarmee sommige ondernemers kampen. In Nederland sloten al twintig bakkersbedrijven de deuren door de gestegen energiekosten. Het is ook riskant: bedrijven die toch al niet levensvatbaar waren (‘zombiebedrijven’), kunnen met belastinggeld in leven worden gehouden.

In februari dit jaar schreef minister Ernst Kuipers (Volksgezondheid, D66) in een brief aan de Tweede Kamer dat het kabinet wilde terugkeren naar een „reguliere economische dynamiek waarbij corona goeddeels onderdeel wordt van het gewone ondernemersrisico”.

Een paar maanden daarna concludeerde het kabinet, net als andere Europese overheden, dat de schok van de rap gestegen energie- en grondstoffenkosten géén regulier ondernemersrisico vormt. Zo ontstond de TEK-regeling voor middelgrote en kleine bedrijven met energiekosten die minimaal 12,5 procent van hun omzet bedragen.

Duitsland gaat nog verder en reactiveerde het tijdens de coronacrisis opgetuigde Wirtschaftsstabilisierungsfonds (stabilisatiefonds voor de economie, WSF). Uit een pot van 200 miljard euro kunnen niet alleen huishoudens en midden- en kleinbedrijf, maar ook grote bedrijven (miljoenen)steun krijgen. Dat leidt elders in Europa tot wrevel, want niet elke regering kan of wil met zoveel geld de eigen bedrijven op de been houden. De onevenwichtigheden binnen Europa nemen toe.

Het is allemaal mogelijk door het gedeeltelijk buiten werking stellen van de EU-staatssteunregels, tijdens twee opeenvolgende crises. De laatste versoepelingen van die regels, uit de coronatijd, lopen tot eind 2023 en overlappen zo de nieuwe versoepelingen van de staatssteunregels vanwege de energiecrisis. Die tweede versoepeling werd onlangs verlengd, van december 2022 tot maart 2023.

Op die „reguliere economische dynamiek” is het voorlopig dus even wachten. Zonder harde regels voor staatssteun wordt de grens tussen markt en staat allengs vager. En: het bestaande wordt gered, met euro’s die ook kunnen worden geïnvesteerd in nieuwe dingen.

Zonder harde regels voor staatssteun wordt de grens tussen markt en staat allengs vager

Nog niet zo lang geleden, tijdens de coronacrisis, ging het debat over publieke investeringen die de economie in de toekomst sterker en groener moesten maken: het Europese herstelfonds, het Nationaal Groeifonds in Nederland, het investeringsprogramma France 2030 in Frankrijk. De miljarden uit deze programma’s vloeien inmiddels. Maar het gevaar is dat níéuwe investeringen met de stijgende rente onder druk komen te staan, zeker als zo abrupt bezuinigd moet worden als in het VK. Zoals laatst in de financieel-politieke nieuwsbrief Eurointelligence stond: als er bezuinigd moet worden, sneuvelen investeringen als eerste. Want kiezers voelen daar het effect niet meteen van. In het verleden sneuvelden vaak de investeringen in defensiematerieel. Nu het oorlog is in Europa, is dit op zijn zachtst gezegd minder voor de hand liggend.

Lees ook: De verzengende zomer liet zien: de klimaatopwarming loopt in de papieren

Kostbare klimaatopwarming

Bij de lastige budgettaire keuzes die zich nu aandienen maant het IMF landen de lange termijn vooral wél in de gaten te houden. Het fonds bepleit investeringen in „weerbaarheid”: versterking van zorgsystemen om pandemieën beter aan te kunnen (ook die crisis is niet zomaar voorbij) en versterking van de infrastructuur tegen beschadiging door extreem weer als gevolg van klimaatverandering. In andere studies wijst het IMF op de noodzaak van éxtra publieke investeringen in reductie van CO₂-emissies, die moeten voorkomen dat de klimaatopwarming zo escaleert dat de maatschappelijke én economische schade (natuurrampen, droogte, productiviteitsverlies) de pan uitrijzen. Het bedrijfsleven zal veel geld voor die klimaatinvesteringen moeten ophoesten, maar voor bijvoorbeeld de snelle uitbouw van waterstofnetten kijkt iedereen naar de overheid.

Zo leggen meerdere grote crises een beslag op Vadertje Staat als beschermengel. Ontwrichtende klimaatverandering, een onvoorspelbaar virus, geopolitieke schokken: ze dreigen de overheid de komende jaren te overbelasten en te overvragen.

Wat de staat moet doen en wat de markt, is een klassieke vraag – en ze zal vaak gesteld (moeten) worden nu het tijdperk van het gratis geld ten einde loopt. Want iederéén beschermen tegen álle crises zal moeilijk gaan. Zeker wanneer ook toekomstige generaties bescherming vragen.