Stikstof: wat Brussel wel vraagt en wat niet

Caroline van der Plas wil „horen hoe het nou echt zit”. Frans Timmermans wil „uitleggen wat de Europese regels zijn”. Dinsdag ontmoeten de partijleider van de BoerBurgerBeweging en de Eurocommissaris voor Klimaat elkaar in Den Haag.

In de Nederlandse discussie is de rol van ‘Brussel’ vaak wat mistig. Is het de strenge opzichter, die klaar staat Nederland op de vingers te tikken als ze stikstofdoelen niet haalt? Of heeft Nederland zich vooral zelf vastgedraaid door Europese richtlijnen veel te streng te interpreteren?

Dat laatste suggereert Van der Plas regelmatig: in de Europese natuurregels komt het woord stikstof immers niet voor. De Vogel- en Habitatrichtlijn schrijft louter voor dat lidstaten voor de beschermde Natura2000-gebieden „de nodige instandhoudingsmaatregelen” treffen en zorgen dat „de kwaliteit van de natuurlijke habitats (…) niet verslechtert”. Overigens zonder deadlines – over 2030 of 2035 laat de richtlijn zich niet uit.

Timmermans komt niet als boeman naar Den Haag, maar als raadsman

Voor elke lidstaat levert dit een andere uitdaging op, zegt Hendrik Schoukens, milieujurist aan de Universiteit Gent en wethouder voor de Belgische partij Groen. „In sommige landen is de jacht een bedreiging. Elders is het verdroging, of bosbouw.” Maar, benadrukt hij: „Het is evident dat Nederland en Vlaanderen er in Europa bovenuit steken wat betreft stikstofdepositie. En dat dat grote impact heeft op de natuur.”

Dat laatste blijkt uit de vijfjaarlijkse rapporten over alle Natura 2000-gebieden. Voor de periode 2013 tot 2018 had in Nederland ongeveer 90 procent van de habitattypen een „zeer tot matig ongunstige staat van instandhouding”. Nederland is zeker niet de enige lidstaat waar dat zo is: in heel Europa is 81 procent van de habitats in zo’n slechte staat. Je kunt je afvragen: waarom doet ‘Brussel’ dáár dan eigenlijk niks aan?

‘Topje van de ijsberg’

Een goede vraag, vindt Raphael Weyland, milieujurist voor de Duitse natuur ngo NABU. Hij moet glimlachen bij het beeld van Brussel als strenge toezichthouder: als het ergens aan ontbréékt, is het juist strenge handhaving van de natuur- en milieuregels. Zoals het overgrote deel van Europese afspraken ligt ook de implementatie en handhaving van de Habitatrichtlijn bij de lidstaten zelf, legt Weyland uit. „Dat is ook logisch en goed. Het probleem is alleen dat het slecht gebeurt en dat er vervolgens nauwelijks wordt ingegrepen.”

De Europese Commissie kan een lidstaat die natuur schaadt op de vingers tikken, onder meer via ‘inbreukprocedures’. Die startte de Commissie bijvoorbeeld tegen Roemenië om grootschalige houtkap in een Natura 2000-gebied, of tegen Duitsland voor het onvoldoende beschermen van bloemrijke graslanden. In het uiterste geval kan de Commissie dreigen met een boete, zoals tegen Polen om bomenkap in oerbos Białowieża.

Maar, benadrukt Weyland: „Deze aanpak raakt maar het topje van de ijsberg. Als je ziet hoe de natuur en biodiversiteit in Europa achteruit holt, kun je alleen maar constateren dat de handhaving van de regels faalt.”

Ook Nederland is in het verleden op de vingers getikt: in 1998 dreigde de Commissie met een boete omdat Nederland te weinig natuurgebieden had opgegeven. Maar over stikstofschade heeft Brussel nog nooit een procedure gestart of ermee gedreigd. De acute problemen in Nederland komen door een uitspraak van een Nederlandse rechter en de specifiek Nederlandse stikstofnormen.

Dat raakt aan kritiek die rond BBB klinkt, dat Nederland de stikstofnormen te streng heeft gemaakt en boeren in, zeg, Duitsland met veel meer weg kunnen komen. Die kritiek is, zegt Schoukens, „in bepaalde mate terecht. De drempelwaardes voor stikstof in Nederland en Vlaanderen zijn streng, strenger dan in Duitsland. De Duitse rechter heeft ervoor gekozen de stikstofdrempelwaarden niet voor te leggen aan het Europees Hof omdat die zouden vallen onder de nationale toepassing van de Europese wet.”

Tegelijk is het lastig landen te vergelijken: er is andere natuur met andere kwetsbaarheden, het grondgebied is groter, net als de regionale verschillen. En Schoukens benadrukt: de stikstofdepositie in de meeste Duitse gebieden is veel lager dan die in veel Nederlandse en Vlaamse gebieden. „Het stikstofbad is hier gewoon veel voller.”

Een gelijk speelveld in Europa is er, erkent hij, daarmee niet helemaal. „Maar dat is er op veel vlakken niet – wegenwetgeving, wat een nationale bevoegdheid is, wordt in landen ook divers toegepast. Je zou kunnen betogen dat de Commissie consequent inbreukprocedures moet starten, maar dat is niet te doen en in het Europa van nu ook politiek ondenkbaar.”

Zulke procedures, benadrukt Weyland, zijn immers ook altijd politiek. „Je zou willen dat het een soort automatisme is. Maar de reden waarom een zaak wel of niet gestart wordt, is enorm intransparant. Uiteindelijk spelen ook factoren mee als: lopen er al veel zaken tegen een lidstaat? Durft de Commissie zich ergens aan te branden?”

Volgens Schoukens speelt ook een rol dat de Europese natuurregels nog steeds in een proces van volwassenwording zitten. „Eerst werd er vooral getwist over de aanwijzing van gebieden, toen over de beheerplannen, nu over het halen van doelen.” Het betekent, verwacht hij, dat de Commissie strenger gaat worden.

Dat is ook omdat natuur en milieu fors hoger op de Brusselse agenda zijn komen te staan – in reactie op groeiende zorg over biodiversiteit en afname van soorten. De Commissie beloofde de naleving van bestaande regels flink op te schroeven. Inmiddels ligt er wetgeving op tafel die natuurhersteldoelen juridisch harder afdwingbaar maakt. Zonder stok achter de deur blijken lidstaten hun natuur ronduit belabberd te beschermen.