Het was historisch. De „kans van de eeuw voor Europa”. Een ongekend stimuleringspakket dat de Europese Unie niet alleen uit de crisis zou tillen, maar ook diepgaand zou hervormen en hertekenen.
Het akkoord over het zogeheten Europese coronaherstelfonds in 2020 ging gepaard met grote woorden. En ook in de maanden en jaren erna benadrukten politici en economen het belang van het pakket, waarmee de Europese Commissie circa 800 miljard euro zou gaan uitdelen in ruil voor hervormingen en investeringen. Geld waarvoor de EU voor het eerst gezamenlijk schulden zou aangaan.
Die juichstemming is drieënhalf jaar later wel weggeëbd. Inmiddels klinkt er ook groeiende kritiek op het fonds, dat te groot, te star, te kortlopend of alweer achterhaald zou zijn. Deze maand is het fonds halverwege de looptijd en afgelopen week kwam de Europese Commissie met een eigen tussenevaluatie. Het succes ervan wordt ondertussen met argusogen gevolgd door fans en sceptici, die ofwel hopen of vrezen dat het eenmalige experiment zal worden herhaald.
Wat zijn de belangrijkste lessen van het grootste Europese stimuleringspakket uit de geschiedenis? En kunnen de huidige hobbels in de implementatie nog overwonnen worden?
Geen Europese pinautomaat
Ter herinnering: een simpele Europese pinautomaat was het fonds nooit. Om aanspraak te maken op geld moesten lidstaten zeer uitvoerige plannen indienen, waarin ze tot in detail uitlegden hoe ze de aan hen toegewezen miljarden wilden gaan uitgeven. Belangrijker nog: om dat geld ook daadwerkelijk te krijgen, moesten EU-landen soms diepgaande hervormingen doorvoeren, afhankelijk van met welke langlopende problemen de eigen economie worstelde.
Het betekende dat Italië, de grootste ontvanger van de gelden, bijvoorbeeld afsprak de eigen overheidsbureaucratie fors te versimpelen. Spanje beloofde onder meer de arbeidsmarkt te hervormen. België zou zijn pensioenstelsel aanpakken, net als Nederland, dat ook een vorm van rekeningrijden zou gaan invoeren.
Al die beloftes werden nauwgezet met Brussel vastgelegd, waarna geld pas zou worden overgemaakt als een hervorming daadwerkelijk was doorgevoerd. Het was onder meer Nederland dat sterk aandrong op deze opzet: het zou het geld aan strenge voorwaarden koppelen en lidstaten eindelijk dwingen tot soms pijnlijke hervormingsmaatregelen. Nederland eiste en kreeg ook de garantie dat landen de Europese Commissie voortdurend op de vingers kunnen kijken bij het controleren van de beloftes en het overmaken van nieuw geld.
Het heeft geleid tot een erg star stelsel dat soms op deze starheid vastloopt, ziet David Bokhorst. Hij werkt als onderzoeker aan het European University Institute in Florence en analyseerde het herstelfonds, onder meer in een artikel dat binnenkort verschijnt in economenvakblad ESB.
Het idee achter het fonds is volgens Bokhorst interessant: dat je in plaats van met bonnetjes en facturen werkt met behaalde resultaten. Maar in de praktijk levert dat in de huidige vorm veel chagrijn op. „Het is een erg log instrument”, zegt hij. „Overheden worden geconfronteerd met een enorme bulk bureaucratie en een heel hoge bewijslast, tot in de kleinste details.”
Ingewikkeld is volgens Bokhorst ook dat de politieke realiteit vaak anders loopt dan jaren geleden op papier is afgesproken. „De wereld is niet meer dezelfde als in 2021. In de praktijk treedt er bijvoorbeeld een nieuwe regering aan, of ontwikkelen bepaalde politieke discussie zich totaal anders dan verwacht. De Commissie kijkt nu nog heel star naar de afspraken van jaren terug, maar dat leidt nu ook tot grote frustraties en kafkaëske discussies.”
Zo stokte de pensioenhervorming in België door politieke onenigheid, waardoor veel geld nu al geruime tijd vastzit. Ook Nederland worstelt inmiddels met verouderde afspraken: door de val van het kabinet staan de pensioenhervorming en het rekeningrijden op de helling, waardoor er nog altijd geen enkel Brussels geld is overgemaakt. Tel daarbij de onverwacht hoge inflatie op, en de geplande investeringsgolf heeft flink aan kracht ingeboet. Tot nu toe is pas een derde van de gelden uitbetaald.
Markt bij elkaar houden
Wat doet dat met de beloofde impuls voor de Europese economie, vooral in cruciale sectoren voor de verduurzaming en digitalisering? In 2020 voorspelde de Commissie dat het fonds in 2022 gemiddeld 1,9 procent zou toevoegen aan het Europese bbp. Uit de evaluatie deze week bleek dat dit cijfer inmiddels is bijgesteld naar 0,4 procent. Wel zou de toegevoegde waarde in 2026 moeten oplopen tot 1,4 procent.
Eurocommissaris Paolo Gentiloni (Economie) nuanceert dat getal desgevraagd in gesprek met NRC. „Het effect is in sommige landen, bijvoorbeeld Griekenland, veel groter. Naar mijn mening is een van de belangrijkste resultaten van dit fonds dat het fragmentatie in de EU tegen is gegaan. We hadden destijds grote zorgen dat het verschil tussen landen met veel begrotingsruimte en de rest fors zou groeien. Als je de situatie nu bekijkt, zie je het belang voor het bij elkaar houden van de interne markt.”
„Het is heel lastig het effect precies te meten”, zegt ook Bokhorst. Hij benadrukt: de economische nood was destijds hoog en het pakket heeft ook geholpen met het kalmeren van de financiële markten. „Tegelijk kun je je afvragen: is een instrument gericht op langdurige hervormingen en investeringen, die zorgvuldigheid en planning vragen, een antwoord op een acute crisis? Misschien niet. De economie zou zonder wellicht ook hersteld zijn. Maar het komt wel na jaren van een groot gebrek aan investeringen in veel landen, wat nog een gevolg was van de eurocrisis. En als je de harde bezuinigingen in die periode vergelijkt met deze reactie, is dit duidelijk veel beter geweest.”
In haar evaluatie deze week signaleerde de Europese Commissie ook de hoge administratieve lasten voor lidstaten en het gebrek aan flexibiliteit van het stelsel. „Sommige lidstaten hebben duidelijk behoefte aan meer flexibiliteit, omdat de afgesproken definities te star zijn en te weinig ruimte laten voor onvoorziene omstandigheden”, zegt Gentiloni. Probleem is alleen dat het lastig is daar nu nog iets aan te doen. „Er zijn ook tegenstanders, die juist nog strakkere monitoring willen. We kunnen proberen de flexibiliteit iets op te rekken, maar daar zitten grenzen aan.”
Lees ook Tientallen EU-miljarden naar Italië, maar worden fundamentele problemen wel aangepakt?
Onder meer Nederland is huiverig voor het versoepelen van de controle door Brussel. Toch is er volgens Bokhorst ook voor Nederland genoeg reden de al te strakke lijn los te laten. „Dat betekent niet dat je een oogje moet gaan toeknijpen. Maar wel dat je toezicht van Brussel verplaatst naar de lidstaten zelf. Commissieambtenaren kunnen veel, maar het is voor hen ook ondoenlijk overzicht te houden op zesduizend gedetailleerde afspraken. Richt je op de risicogevallen, en leg de rest bij nationale autoriteiten.”
Ondertussen komt de deadline van het fonds wel in zicht. Een van de afspraken om sceptische landen mee te krijgen, was de duidelijk afgebakende periode dat het fonds zou lopen. Eind 2026 eindigt het project, waardoor alle afspraken die tegen die tijd nog niet zijn nagekomen resulteren in misgelopen miljarden. Voor Nederland, dat als een van de weinige lidstaten nog geen enkel betaalverzoek heeft ingediend, begint de tijd zoetjesaan te dringen.
De risico’s van die tijdsdruk zijn groot, zegt Bokhorst. „Heel veel geld willen uitgeven in korte tijd is altijd een garantie voor slechte kwaliteit. Lidstaten zullen alles op alles zetten om bepaalde vinkjes te kunnen halen, maar het is de vraag of dat ook echt de maatregelen zijn die duurzaam het meeste opleveren. Bijvoorbeeld: snel garanderen dat er een bepaald percentage ambtenaren een zekere training heeft gevolgd, zonder echt in te zetten op de kwaliteit van die trainingen. ”
Gentiloni benadrukt: verlenging van de deadline is politiek nauwelijks denkbaar, omdat het unanimiteit van zowel lidstaten als Europarlement vereist. Liever zegt hij in te zetten op het starten van nieuwe fondsen, bijvoorbeeld voor de gezamenlijke aankoop van defensiemiddelen. „Een van de beperkingen van dit fonds is dat het ontbreekt aan gezamenlijke projecten. Dus geld dat niet verdeeld overgemaakt wordt naar EU-landen, maar in echt gezamenlijke Europese plannen wordt gestoken. Dat zou volgens mij heel mooi zijn.”
Of zo’n fonds er ooit komt, is nog zeer onzeker – onder meer in Nederland en Duitsland is het verzet ertegen nog altijd zeer groot. Volgens Bokhorst is bij een eventueel nieuw fonds vooral flexibiliteit van belang. „Je kunt niet alles vanuit Brussel controleren. Als je wil dat het geld effectief wordt ingezet – en dat lijkt me ook voor Nederland belangrijk – dan moet je controle soms combineren met flexibiliteit. Omdat je anders streeft naar een papieren werkelijkheid, die niet leidt tot effectieve resultaten.”
