Het schrille contrast tussen compassie voor de wetgever en hardheid voor de burger

Soms gaat er iets fout, zei Mark Rutte. En dan? „Dan wordt het aangepast”, vervolgde de demissionaire premier. Je zou degene die de fout maakt dat heel erg kwalijk kunnen nemen, in de hoop dat er dan nooit meer een fout wordt gemaakt. Dat wilde Rutte niet, zei hij. „Helaas, dat walhalla zullen we nooit bereiken. Maar er is toch geen aanleiding aan te nemen dat hier iemand heeft geprobeerd iets geks te doen?”

Rutte had het hier niet over de Nederlanders die deze eeuw onder de wielen van de Belastingdienst, het UWV of een andere overheidsinstantie werden platgewalst. Rutte nam het met zijn woorden niet op voor de mensen die door de overheid vermalen waren.

Hij nam het op voor de overheid die de mensen vermaalde. Voor het werk van politici en ambtenaren, en preciezer, voor de harde fraudewet die het kabinet-Rutte I had opgesteld en vanaf 2013, tijdens het tweede kabinet-Rutte, in werking trad.

Het was zijn tweede optreden voor de parlementaire enquêtecommissie die het ontspoorde fraudebeleid onderzocht. En net als de eerste keer, een maand geleden, was Rutte onvermurwbaar.

‘Dertien jaar dooretteren’

De fraudewet bleek onschuldige burgers in grote ellende te storten. Wie zich niet aan de regels hield, werd onevenredig zwaar gestraft. Toch weigerde Rutte dat de wetgever aan te rekenen, ook nadat de rechter eind 2014 een streep door de fraudewet haalde. „Daar werkt dus de feedback loop, want die wordt in anderhalf jaar weer aangepast”, aldus Rutte. „Zo werkt het systeem toch ook?”

Als de vijf weken aan verhoren van de parlementaire enquête iets hebben laten zien, is het dit: het schrille contrast tussen compassie voor de wetgever en de uitvoerder en hardheid voor de burger die het, vaak alleen en bovengemiddeld vaak kwetsbaar, tegen de machtige staat moest opnemen. De een mocht fouten maken, de ander niet. De een kreeg vertrouwen, de ander wantrouwen.

Zo ging het bij de fraudewet, en zo ging het ondertussen ook bij de toeslagenafdeling van de Belastingdienst. Al vanaf 2008, zo vertelden in de verhoren de ouders en de eigenaar van een gastouderbureau dat de kinderopvang faciliteerde, vielen brieven van de Belastingdienst op de mat die vermoedens van fraude uitspraken en die hoge bedragen terugvorderden. Dat ging jaren door.

Ook Rutte, die bij de fraudewet nog had opgemerkt dat die in anderhalf jaar was ‘opgelost’, vond het „ongelofelijk” hoe de verschrikkingen bij de kinderopvangtoeslag „dertien jaar [konden] dooretteren”. Het is een schandaal waarover hij „vol schaamte” zit, heeft hij eerder al eens gezegd.

Maar het wekte geen verwondering dat juist hij tot het uiterste ging om ‘het systeem’ te verdedigen. De hele fraudeaanpak droeg immers de vingerafdrukken van Mark Rutte: als staatssecretaris van Sociale Zaken in Balkenende I en II, als VVD-leider die met zijn partij vooropging in het aankaarten en in regeerakkoorden prioriteren van fraudebestrijding en als premier, dertien jaar lang, en zo ook als leider van een ministeriële commissie die deze bestrijding tot een nog hoger volume opschroefde.

Zo bekeken is het werk van de enquêtecommissie – het eindrapport wordt na de jaarwisseling verwacht – ook een afrekening met een jarenlang dominant beeld van hoe de mens werkt en wat de staat vermag. Een politiek geloof dat de zelfredzaamheid van burgers centraal wilde stellen, met een kleine en efficiënte overheid die een stapje terug deed om dat mogelijk te maken, maar die juist daardoor het zicht op de burger verloor. Dit geloof werd veel breder gedragen dan alleen in de VVD.

In dat systeem konden mensen ongezien vermalen worden, allemaal gebaseerd op de gedachte dat kwaadwillende mensen met hun misbruik de schatkist en het draagvlak voor de sociale voorzieningen aanvraten. Goedkoop bleek duurkoop. De Bulgarenfraude, een van de meest belichte fraudezaken, kostte de overheid 4 miljoen euro. De compensatie van het Toeslagenschandaal gaat in de nieuwste tussenrapportages 7,1 miljard euro kosten.

Hamer zoekt spijker

Hoe kan een stelsel dat berustte op solidariteit en vertrouwen – het sociale vangnet van de bijstand en andere uitkeringen, en later de toeslagen die miljoenen huishoudens ontvingen – omslaan in een systeem dat in zijn essentie uitgaat van wantrouwen tegenover de burger?

Het meest treffende antwoord op die vraag werd geformuleerd door ambtenaar Rob Krug. „Ik denk dat daar het algemene psychologische verschijnsel speelde dat als je een hamer hebt, je overal spijkers ziet’’, zei Krug. „Oftewel, als je opsporingsambtenaar bent, zie je overal overtreders. Mensen die de wet niet overtreden, kom je niet tegen. Die 90% heb je dus niet in beeld.”

Krug had als ambtenaar de voorbereiding voor de fraudewet meegemaakt onder VVD’er Henk Kamp op het ministerie van Sociale Zaken. Kamp, zelf een voormalig rechercheur voor de FIOD, vertelde bij binnenkomst al direct dat hij niets geloofde van de percentages die Krug en zijn ambtenaren aan hem toonden. „Omdat dat in zijn belevingswereld heel anders was”, aldus Krug.

Kamp was niet de eerste die werk wilde maken van fraudebestrijding. Rutte had als staatssecretaris op hetzelfde ministerie tussen 2002 en 2004 ook al ingezet op het strenger maken van de fraudeaanpak. Dat was „logisch”, vertelde hij in de eerste verhoorweek, ook al was het bewijs voor grote of toegenomen fraude veelal „anekdotisch”. Zijn voorgangers hadden de toon gezet, verklaarde Rutte, en daar zaten ook PvdA’ers bij. De hamers waren in opmars. En overal zagen ze spijkers.

Paradepaardje

De fraudewet werd de concrete uitwerking van dit wantrouwen, een paradepaardje van Kamp. Voortaan werden mensen veel zwaarder gestraft als ze hun informatie niet volledig hadden doorgeven, terwijl die informatie – zoals het aantal uren dat ze werkten – voortdurend veranderde. De wet verhoogde de maximale boete tot 100 procent van het bedrag dat onterecht was uitgekeerd.

Dat niet alleen: de toelichting bij de wet verbood vrijwel elke manier om van die maximumboete af te wijken.

Bij de toeslagen was iets anders aan de hand. De invoering van dat systeem, in 2005, was gepaard gegaan met een naïeve gedachte. Mensen moesten vooraf hun financiële situatie doorgeven en kregen geld als voorschot uitgekeerd. Ook daar ging het vaak om heel veel informatie, die enorm kon veranderen. Dat kon dan weer tot flinke terugvorderingen en problemen leiden.

Bovendien was de Belastingdienst niet in staat gebleken aanvragen vooraf überhaupt te controleren. Dat werkte zowel daadwerkelijk misbruik als ongelukken met de toeslagen in de hand. Helemaal bij de kinderopvangtoeslag, waar de bedragen het hoogst liggen (vooral voor ouders met lage inkomens, die meer toeslag ontvangen) en waar het gebruik van gastouders, naast de reguliere kinderopvang, tot een wildgroei aan nieuwe bemiddelingsbureautjes leidde. Soms frauduleus, vaak niet.

Ambtenaren hadden gewezen op de „serieuze ontwerpfouten” in de toeslag, vertelde Sander Veldhuizen, afdelingshoofd op Sociale Zaken, in een verhoor aan de commissie. Maar aan het stelsel veranderde niets. Voorstellen om kinderopvanginstellingen direct te betalen, werden vooruitgeschoven. Ondertussen werden ouders wél direct aangepakt als de Belastingdienst hen verdacht van een foute aanvraag.

Machteloze politici

Het is een feit dat incidenten als de Bulgarenfraude het vuurtje aanwakkerden. Dan stonden er nog meer hamers op, leken er nog meer spijkers te liggen en werd de fraudeaanpak aangescherpt. De oprichting van de CAF-teams, die als ‘cowboys’ op toeslagfraude jaagden, is er een product van.

Dat gold ook voor het risicoclassificatiemodel van de Belastingdienst, dat binnen twee weken na de eerste berichten over de Bulgarenfraude werd ingezet, na één lang weekend in ontwikkeling te zijn geweest en zonder testfase. Wie in dat systeem kwam bovendrijven, werd sneller gecontroleerd.

Toch laten de verhoren zien hoe vaak een hele andere factor de doorslag geeft: achteloosheid. Er was bijna altijd wel iets dat ertoe leidde dat het leed naar de achtergrond verdween.

Neem PvdA’er Diederik Samsom, die in 2012 met Rutte een kabinet voerde. Dat was het kabinet dat de fraudewet ook daadwerkelijk invoerde, Samsoms partijgenoot Lodewijk Asscher was ervoor verantwoordelijk. Volgens Samsom zag zijn partij al van verre aankomen dat het mis zou gaan, niet voor niets had de PvdA in de Tweede Kamer tégen de fraudewet gestemd. „Wij voorspelden dat het mis zou lopen, maar het empirische bewijs kon per definitie pas na 1 januari 2013 volgen.”

Alleen: de wet was aangenomen en al ingetekend als bezuinigingsmaatregel. „Die ging natuurlijk wel mee in die stroom, zoals heel veel meegaat in de stroom als je een akkoord hebt gemaakt.” Dit was nu eenmaal een VVD-wens, net zoals de verhoging van de maximumsnelheid naar 130 km per uur.

Asscher bleef op zijn beurt lang weg bij het dossier. En toen de fraudewet was gekraakt door de rechter, wilde hij de 65.000 boetes die al waren opgelegd niet terugdraaien. Hij was na gesprekken met zijn ambtenaren bang, zei hij, dat dat een precedent voor andere wetten zou scheppen.

Graafwerk

Hier regeerde niet de hype, maar de achteloosheid. Fouten konden zonder onderbouwing dienen als bewijsstukken voor fraude. Discussies over privacy werden weggewuifd. Data met een beperkt doel belandde, zonder de benodigde context, op hele andere plekken binnen de Belastingdienst.

Dat zo’n systeem geen keurslijf hoeft te zijn, bewees het verhoor van klokkenluider Pierre Niessen. En er waren politici die het anders deden. Bij de fraudewet waren er Kamerleden als Pieter Heerma, Sadet Karabulut (SP) en Steven van Weyenberg (D66) die vragen stelden. Later deden Pieter Omtzigt (toen CDA, nu NSC), Renske Leijten (SP) en Farid Azarkan (Denk) veel graafwerk bij de toeslagen.

Toch blijft na de 43 verhoren van de commissie een ander geluid hangen. Dat is dat van de overheid als moloch, zich niet bewust van zijn eigen krachten, die de burger kan verpulveren. Het geluid van een neerslaande hamer.