De ‘radicale oplossing’ die er van Wopke Hoekstra moest en zou komen

Wopke Hoekstra wil actie. Er moeten, vertelt hij zijn toehoorders, „radicale en onorthodoxe oplossingen” komen om de immense problemen bij de Belastingdienst aan te pakken. Het is vrijdagmiddag 12 oktober 2018. De minister van Financiën heeft een select gezelschap uitgenodigd voor wat formeel een brainstorm heet, maar in de praktijk het karakter heeft van een crisisberaad.

Eigenlijk is Menno Snel als staatssecretaris van Financiën verantwoordelijk voor de Belastingdienst. De D66’er doet mee aan de bespreking, maar het is CDA’er Hoekstra die het voortouw neemt. Er zitten ook vier topambtenaren aan tafel, onder wie secretaris-generaal Manon Leijten en Jaap Uijlenbroek, directeur-generaal van de Belastingdienst.

Met veruit de grootste overheidsorganisatie van Nederland – van alle 110.000 rijksambtenaren werken er 30.000 bij de Belastingdienst – gaat het al tijden niet goed. Ook de top van de dienst onderschrijft „de noodzaak om over onorthodoxe oplossingen na te denken”, zegt Uijlenbroek volgens een gespreksverslag. Haperende ict-systemen, problemen met de inning van belastingen, de slecht bereikbare Belastingtelefoon, de moeizame afhandeling van bezwaarschriften – er moet inderdaad snel iets gebeuren.

De voormalige McKinsey-consultant Hoekstra benadrukt nogmaals wat hij met de Belastingdienst voor ogen heeft: een „nieuwe radicale aanpak”.

Een jaar en drie maanden na die brainstormsessie meldt de minister van Financiën aan de Tweede Kamer dat hij de Belastingdienst gaat „ontvlechten”. De afdelingen Toeslagen en Douane moeten eigen organisaties worden, en zo los komen te staan van de ‘klassieke’ Belastingdienst. Elke van deze drie organisaties krijgt een eigen topambtenaar. Alleen door het „versterken van de ambtelijke aansturing” kan serieus werk worden gemaakt van het verbeteren van de ict en het voorkomen van uitvoeringsproblemen.

Wat Hoekstra niet aan de Kamer meldt, is dat hij in de maanden voorafgaand aan het besluit meermaals werd gewaarschuwd de Belastingdienst níet uit elkaar te trekken, omdat dit de bestaande problemen alleen maar groter zou maken. Dat blijkt uit interne, soms vertrouwelijke documenten in handen van NRC, die deels met een beroep op de Wet open overheid zijn verstrekt, aangevuld met gesprekken met goed geïnformeerde bronnen binnen en buiten de dienst.

Drie jaar na de door Hoekstra ingezette splitsing zijn de problemen bij de Belastingdienst nog even groot. Volgens critici heeft de operatie louter negatieve effecten gehad: zo werd het oplossen van urgente ict-problemen vertraagd, is er een interne strijd om personeel ontstaan en werd het rechtsherstel in het Toeslagenschandaal bemoeilijkt. Het ministerie van Financiën bestrijdt dit en zegt „nadrukkelijk positieve gevolgen” te zien. Zo leidde de ontvlechting tot kortere lijnen tussen ambtelijke en politieke top waardoor problemen eerder gesignaleerd kunnen worden, aldus een woordvoerder. De operatie kostte tot nu toe 80 miljoen euro. Daar komt de komende jaren een structurele kostenpost van 26 miljoen per jaar bovenop.

Ongeduld

Terug naar de herfst van 2018. De interventie van Hoekstra staat haaks op de plannen die staatssecretaris Menno Snel een half jaar eerder heeft gepresenteerd. Die wil de Belastingdienst juist „beheerst” vernieuwen, zo heeft hij de Kamer geschreven: „Door te veel tegelijkertijd te willen doen kunnen resultaten juist achterblijven.” De staatssecretaris – najaar 2017 aangetreden in het nieuwe kabinet-Rutte III – kiest voor „een stapsgewijze aanpak”, onder meer via vijf projecten die het ict-landschap moeten verbeteren.

Maar binnen een paar maanden verstoort politieke ophef deze koers. Vlak voor de zomer van 2018 blijken hardnekkige computerproblemen bij de inning van de erf- en schenkbelasting niet opgelost, ondanks eerdere beloften van Snel en Hoekstra, waardoor net als in 2017 een begrotingsgat van honderden miljoenen euro’s lijkt te ontstaan. Kamerleden zijn woedend en eisen ingrijpen. Vanaf dat moment bemoeit Hoekstra zich „meer dan typisch gebruikelijk” met de Belastingdienst, zal hij later verklaren bij de parlementaire ondervragingscommissie over de Toeslagenaffaire.

Lees ook: ‘Vijandige sfeer’ maakt het melden en voorkomen van misstanden bij de Belastingdienst erg moeilijk

Voorafgaand aan een tweede brainstormsessie hebben alle directeuren van de Belastingdienst lijsten met voorstellen aangeleverd die hun dienst beter moeten laten functioneren. Geen van hen pleit voor opsplitsing van de Belastingdienst in zelfstandige onderdelen. Toch staat die optie wel in een samenvattende lijst die een adviseur van Hoekstra maakt, onder het kopje ‘overige suggesties’.

Onder dat kopje ‘overige suggesties’ zitten voorstellen „die sowieso uitgevoerd moeten worden”, benadrukt Hoekstra tijdens de tweede brainstorm op 1 november 2018. De minister voelt na het recente debacle met de erf- en schenkbelasting druk om in te grijpen. Hij zegt „het ongeduld van de Tweede Kamer” te herkennen. Maar over de „onorthodoxe maatregelen” die Hoekstra zo cruciaal vindt, is de ambtelijke top terughoudend. Nadenken over het opsplitsen van de dienst is „conceptueel geen bezwaar”. Maar pas over één of twee jaar: anders zou het leiden tot „verstoring van de inzet en focus” die nodig is om de bestaande verbeterplannen van Menno Snel tot een goed einde te brengen.

Negatief advies

Een paar maanden later explodeert het Toeslagenschandaal. Trouw en RTL Nieuws onthullen in mei 2019 dat de fiscus aan etnisch profileren heeft gedaan bij het bestempelen van toeslagenontvangers als potentiële fraudeurs. De roep om fors ingrijpen bij de Belastingdienst zwelt verder aan, zowel vanuit de samenleving als vanuit de Kamer.

Hoekstra en staatssecretaris Snel besluiten daarop de mogelijke opsplitsing van de dienst verder te laten onderzoeken, ondanks een uitdrukkelijk negatief advies van de ambtelijke baas van de Belastingdienst, Jaap Uijlenbroek. Deze wijst er tijdens een bespreking op 24 september 2019 op dat er in de vijf jaar daarvoor al zes grote reorganisaties zijn aangekondigd. Zulke „voortdurende koerswijzigingen leiden ertoe dat zaken niet worden afgemaakt”. Belangrijke projecten zoals het aanpakken van de verouderde ict-systemen zullen er opnieuw door vertragen. Bovendien zijn de computersystemen bij de Belastingdienst zo met elkaar verweven dat lopende processen bij een opsplitsing „ernstig verstoord” kunnen raken.

Het plan geniet daarentegen wel steun van topambtenaren op het ministerie van Financiën, zoals secretaris-generaal Manon Leijten. Zij adviseren Hoekstra in een nota op 6 november 2019 juist positief. De gang van zaken is symptomatisch voor de wederzijdse achterdocht en het onbegrip tussen de topambtenaren van het ministerie en de ambtelijke top van de Belastingdienst. Bij Financiën vinden ze de uitvoeringsdienst lastig: de voortdurende incidenten en problemen daar leiden tot politieke problemen en financiële tegenvallers voor de minister. De dienst staat al sinds 2016, toen een door staatssecretaris Eric Wiebes bedachte vertrekregeling voor werknemers onbedoeld een leegloop veroorzaakte, onder verscherpt toezicht van het ministerie. Desondanks voelen de ambtenaren rond de minister zich telkens overvallen door nieuwe ongelukken. Opsplitsen zou hun grip op de Belastingdienst kunnen verstevigen, is het idee.

De top van de Belastingdienst ervaart het plan vooral als een poging om nieuw politiek gedoe te voorkomen, niet als oplossing voor de fundamentele problemen van de dienst. Op het ministerie bestaat nauwelijks begrip voor het feit dat fouten bij zo’n grote en complexe organisatie onvermijdelijk zijn. Als de topambtenaar van de Belastingdienst tijdens een van de overleggen zegt dat de controledrift van Financiën een „grote werklast” oplevert, antwoordt Hoekstra pinnig „dat de enige weg uit deze klem een verbetering van de performance en vermindering van het aantal incidenten is”. Het tekent de verhoudingen.

De reeks onthullingen over het Toeslagenschandaal brengt staatssecretaris Menno Snel inmiddels in problemen. De Belastingdienst heeft door een „vooringenomen houding” bij honderden gezinnen de toeslag onterecht stopgezet, concludeert een commissie onder leiding van oud-minister Piet Hein Donner (CDA) in november. Snel gaat diep door het stof en kondigt compensatie aan voor de gedupeerde ouders.

Snel mag dan namens het kabinet publiekelijk de klappen opvangen, binnen de muren van het ministerie behoudt Hoekstra de leiding. Op 5 december 2019 stuurt hij een bericht aan zijn ambtelijke top, waarin hij hen vraagt nu echt „zoveel mogelijk vaart te maken” met het oplossen van de problemen. „Het is echt uur U voor de Belastingdienst.” Ambtenaren moeten „leveren op cruciale veranderambities”. De ex-consultant eist „concrete deliverables voor de komende maanden” en vraagt zijn staf „expliciet om zelf maximaal onderdeel van de oplossing te zijn”.

Het onderzoek naar het opknippen van de Belastingdienst omschrijft de minister als een van de „fundamentele veranderingen” die ze moeten doorvoeren.

Hartenkreet

Op 18 december treedt Menno Snel af. De voortdurende stroom aan publicaties over het Toeslagenschandaal en de onbeholpen manier waarop de Belastingdienst blijft omgaan met slachtoffers, maken zijn positie onhoudbaar.

Meteen neemt Hoekstra met ferme hand het roer over. Hij eist van zijn staf dat de driehonderd bij de dienst bekende gedupeerde ouders voor Kerst al hun compensatie krijgen, dat ze daarover ook een voor een worden gebeld, en dat de minister twee keer per dag over de voortgang wordt bijgepraat. Als dat niet lukt, komt hij terug van zijn kerstvakantie, zegt Hoekstra. „De minister roept de betrokkenen dan ook op om terug te komen”, zo meldt het verslag.

Diezelfde snelheid eist Hoekstra bij de radicale veranderingen die hij wil doorvoeren bij de dienst. Hij vraagt zijn topambtenaren ook „om in twee tot drie pagina’s uiteen te zetten wat jullie in mijn positie zouden doen”, en dat direct na de kerstvakantie in te leveren.

„Wees zuinig op de dienst en ga er prudent mee om. De rek is er namelijk uit”, zegt de directeur-generaal. Het omgekeerde gebeurt

Directeur-generaal Uijlenbroek gebruikt de gelegenheid om zijn verzet tegen het splitsen van de dienst nog eens te benadrukken. Hij herinnert Hoekstra eraan dat de Belastingdienst door permanente hoge politieke druk, een ingewikkeld belastingstelsel en jarenlange bezuinigingen „langdurig veronachtzaamd is”. Dat dit achterstallig onderhoud tijd en geld kost, en zorgvuldig moet gebeuren. „Nieuwe interventies leiden ertoe dat wat in gang is gezet niet wordt afgemaakt waardoor de problemen eerder groter dan kleiner worden.”

De topambtenaar sluit zijn brief af met een hartenkreet. Als Hoekstra ingrijpen „politiek nodig” vindt, moet hij dat grondig voorbereiden. „Wees zuinig op de dienst en ga er prudent mee om. De rek is er namelijk uit.”

Versnelling

Het omgekeerde gebeurt. De twee mannen van ABD Topconsult – een soort consultancybureau met ervaren topambtenaren – die de opsplitsing van de Belastingdienst onderzoeken, hebben op 7 januari 2020 een eerste afspraak met Hoekstra. Het ministerie heeft ze gevraagd om een „versnelling”. Hoewel hun onderzoek pas net is begonnen, presenteren ze hun eerste bevindingen.

Het ontvlechten van de Douane zal niet of nauwelijks helpen problemen op te lossen, denken de consultants. Hun eerste indruk is dat losknippen van de afdeling Toeslagen wél „een belangrijke bijdrage” zou kunnen leveren aan betere bestuurbaarheid. Maar pas op, waarschuwen ze: Toeslagen is zo verweven met de Belastingdienst dat „snel en geheel losmaken grote risico’s geeft voor de dienstverlening aan burgers”. Dus als je het doet, neem dan kleine en voorzichtige stapjes.

De onderzoekers verwachten nog tot mei nodig te hebben voor hun definitieve conclusies. Maar Hoekstra wacht daar niet op. Zijn hoogste ambtenaar, secretaris-generaal Manon Leijten, organiseert diezelfde dag al de benodigde steun bij topambtenaren van drie andere betrokken ministeries. Die kunnen „zich vinden in de voorgestelde koers om vanaf de top de besturing aan te passen en te gaan ontvlechten”, mailen Leijten en een collega die avond om 20.05 uur aan Hoekstra. Aan de Kamerbrief waarin Hoekstra het besluit wil aankondigen, wordt al gewerkt: „We proberen deze morgen bij je aan te leveren.”

Bij de Belastingdienst weet dan niemand dat zojuist het besluit is genomen hun organisatie drastisch om te gooien.

Doorpakken

Het doorpakken van Hoekstra past goed bij een politicus die droomt van het premierschap. CDA’er Hoekstra wordt op dat moment alom gezien als grootste bedreiging voor Mark Rutte bij de eerstvolgende verkiezingen, in maart 2021. Zittend CDA-leider Sybrand Buma heeft hem bij praatprogramma WNL op Zondag al tot „premierskandidaat” gebombardeerd, maandblad Vrij Nederland noemt hem „de kroonprins van het CDA”. Officieel heeft Hoekstra zich niet gekandideerd als lijsttrekker, maar informeel voert hij volop campagne. In prestigieuze lezingen geeft hij zijn politieke visie. Hij laat zich fotograferen voor de cover van tijdschrift Linda.

Op zaterdagavond 11 januari 2020 schrijft Hoekstra aan de Kamer dat om de problemen op te lossen, het „noodzakelijk [is] om de Belastingdienst minder complex en minder omvangrijk te maken”. Daarom heeft hij „besloten de onderdelen Douane en Toeslagen te ontvlechten vanuit de Belastingdienst”. Ze gaan „fungeren als zelfstandige entiteiten”. In plaats van één directeur-generaal komen er voortaan drie, een voor elk onderdeel. Hoekstra zegt zich bij dit besluit mede te baseren op de „tussentijdse bevindingen” van de onderzoekers van ABD Topconsult.

Het snelle besluit van Hoekstra lijkt een stevige ingreep, maar heeft ook kenmerken van een lege huls. De nieuwe directeuren-generaal moeten zelf uitzoeken hoe ze de splitsing „op verantwoorde wijze” kunnen uitvoeren, en de „organisatorische consequenties” uitwerken. De minister kan niet anders: het onderzoek naar de splitsing is immers nog lang niet af.

Hoekstra zwijgt in de Kamerbrief over de negatieve adviezen die hij vanuit de Belastingdienst heeft ontvangen over de opsplitsing. En dat de top van de Belastingdienst niet bij het besluit is betrokken

Hoekstra zwijgt in de brief over de negatieve adviezen die hij vanuit de Belastingdienst heeft ontvangen. En dat de top van de Belastingdienst niet bij het besluit is betrokken.

Een Kamerbrief in het weekend is ongebruikelijk. In een videoboodschap op het intranet van Financiën zegt Hoekstra het „erg vervelend” te vinden dat medewerkers via de media zijn verrast met „groot nieuws over de Belastingdienst”, maar dat hij niet anders kon. „We werden ingehaald door de publiciteit.” Coalitiebronnen hebben vrijdag voor de Kamerbrief al gelekt dat Hoekstra plannen heeft om de dienst op te splitsen.

Dat de Kamerbrief op zaterdag uitkomt geeft Hoekstra in elk geval de gelegenheid om op zondag in tv-programma Buitenhof vrijuit over zijn plan te praten. De Kamer is immers geïnformeerd. De ingreep is „onderdeel van het antwoord” op het Toeslagenschandaal, zegt de minister bij Buitenhof. Maar het moet ook helpen bij het aanpakken van de „heel grote uitdagingen bij de klassieke Belastingdienst”. Bijna een half miljoen kijkers zien hoe de minister van Financiën daadkracht toont op het gevoeligste dossier van dat moment. In het gesprek gaat het ook over zijn blik op de cover van de Linda en een fotoserie in Vrij Nederland, waarin hij ook poseerde als kickbokser. De vraag of hij premier wil worden, ontwijkt Hoekstra. Een paar dagen later is hij in een peiling voor het eerst Rutte voorbij als favoriete premier na de komende verkiezingen.

Overvallen

Binnen de Belastingdienst slaat het besluit van Hoekstra in als een bom, ook omdat hij tegelijk het vertrek van directeur-generaal Jaap Uijlenbroek bekendmaakt. Door het opsplitsen van de dienst is er voor hem geen plek meer.

Frances Diepstraten, de plaatsvervanger van Uijlenbroek, schrijft op het intranet van Financiën dat „de gang van zaken ons ook heeft overvallen”. Ze kan zich voorstellen dat het personeel veel vragen heeft, maar antwoorden heeft ze niet. Hans van der Vlist, directeur van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (de FIOD), schrijft zijn medewerkers die maandag: „Jullie hebben neem ik aan net als ik via de media begrepen dat er tot grote veranderingen […] is besloten. Er is aangegeven dat het niet mogelijk was ons vooraf te informeren.”

Lees ook: BelastingTelefoon blijkt onbereikbaar: burgers konden er 900.000 keer niet hun vragen kwijt

De Ondernemingsraad is woedend en dreigt aanvankelijk met juridische stappen. Vier betrokken vakbonden sturen Hoekstra een boze brief, waarin ze schrijven dat de Belastingdienst-medewerkers zich „al jarenlang niet gehoord voelen” en nu „wederom” gepasseerd zijn. „Dat zo’n majeur besluit niet met ons werd besproken is zeer ongebruikelijk”, zegt een betrokkene nu. „We kregen een paar uur voor de mededeling een heads-up, maar waren geen enkel onderdeel van de besluitvorming. We zagen ook geen enkele analyse die het belang van opsplitsing onderbouwde. Wij kregen de indruk: Hoekstra vond het nodig even de baas te zijn.”

De top-25 van ambtenaren van de Belastingdienst stuurt een „zorgennota” aan de minister. Hun geloofwaardigheid is geschaad. Ze moeten de overige medewerkers vertellen wat er gebeurt, terwijl ze zelf geen idee hebben. Ze zijn verantwoordelijk voor, maar niet betrokken bij Hoekstra’s besluit.

Bijzonder laag tempo

Twee weken later draagt Hoekstra de verantwoordelijkheid voor zijn omstreden besluit over aan twee nieuwe staatssecretarissen. Hans Vijlbrief (voor de Belastingdienst) en Alexandra van Huffelen (voor Toeslagen en de Douane), beiden van D66, volgen Menno Snel op.

Eerst omarmen ze het voorstel van Hoekstra nog: de vorming van „drie volwaardige dienstonderdelen” is volgens de nieuwe bewindslieden „onontbeerlijk” voor het goed functioneren van de Belastingdienst. In de updates die ze daarna sturen, suggereren ze dat de operatie soepel verloopt: in september 2020 zijn er „stappen gezet om de juiste randvoorwaarden te creëren,”, in april 2021 is het dankzij Hoekstra’s ingreep „mogelijk geweest om gerichte aandacht te geven aan de verschillende grote opgaven”.

Maar in augustus 2021 erkent Vijlbrief in de Kamer dat er behalve de aanstelling van drie directeuren-generaal weinig gebeurd is: „Tot nu toe is de ontvlechting onder mijn leiding in een bijzonder laag tempo gedaan.” Ook de Kamer had veel kritiek gehad op Hoekstra’s plan. Volgens Vijlbrief is dat geen „vrijbrief om er eens lekker snel mee aan de slag te gaan”.

Dat het langzaam gaat, komt ook door een euvel waar Hoekstra voor was gewaarschuwd: de verwevenheid van de verschillende afdelingen is veel te groot. De afdeling Toeslagen heeft gegevens van de belastingplichtige nodig om toeslagen uit te keren – en die heeft de Belastingdienst. Ook de Douane kan geen invoerrechten innen zonder informatie van de fiscus.

Onderzoek van de Boston Consulting Group (BCG) in opdracht van Financiën heeft dan al uitgewezen dat de splitsing van de dienst juist een belangrijk negatief effect heeft: de compensatie van gedupeerde toeslagenouders is erdoor geschaad. Die komt traag op gang, volgens BCG mede omdat het na de ingreep van Hoekstra „ontbreekt aan een bestuurlijk gremium dat escalaties over de verdeling van schaarse capaciteit binnen de Belastingdienst beslecht”.

„De ontvlechting is een maatregel voor de bühne. Alle energie, tijd, geld en capaciteit die hieraan wordt besteed gaat ten koste van de echte problemen”, stelt een betrokkene.

Het beeld van één schip met verschillende kapiteins herkennen ook betrokken vakbondsbestuurders. Volgens FNV-bestuurder Mieke van Vliet kaapt de centrale administratie-afdeling van de Belastingdienst, die veel werk verricht bij het compenseren van gedupeerde ouders door Toeslagen, personeel weg van de ict-afdeling. „Als je één dienst bent, gebeurt dat niet zo. De drie onderdelen krijgen ieder een pot geld, daar zit onderlinge spanning in”, zegt Van Vliet. „Ze moeten allemaal hun eigen bedrijfsvoering oprichten, hun eigen communicatieafdeling. Dat geeft enorm veel interne druk.”

Of de drie diensten volwaardige „zelfstandige entiteiten” worden, zoals Hoekstra aankondigde, blijft nog altijd onzeker. De huidige staatssecretaris, Marnix van Rij (Fiscaliteit en Belastingdienst, CDA), laat onderzoek doen naar de „meerwaarde” van het ontvlechten van de administratieve processen, de klantenservice en de ict. Dat onderzoek moet eind dit jaar klaar zijn.

Volgens meerdere betrokkenen heeft de kostbare operatie geen van de problemen opgelost waarmee de dienst drie jaar geleden kampte. Ict-problemen zijn er nog volop, vele duizenden toeslagenouders wachten nog altijd op compensatie, de Belastingtelefoon is nog altijd slecht bereikbaar en de dienst heeft nog steeds een groot tekort aan medewerkers. „De ontvlechting is een maatregel voor de bühne. Alle energie, tijd, geld en capaciteit die hieraan wordt besteed gaat ten koste van de echte problemen”, stelt een betrokkene.

„Wij hebben vanaf het begin gezegd: waarom steek je hier nu je geld en energie in? Dat weten we nog steeds niet”, zegt ook Marianne Wendt, bestuurder van vakbond NCF. „Tot op de dag van vandaag hebben we de voordelen niet gezien.”