De strijd om de toekomst van Oekraïne is niet alleen een militair gevecht, maar ook een strijd om dollars en euro’s, zo werd in de staart van dit jaar nog eens duidelijk. In zowel de Verenigde Staten als de Europese Unie kwam de financiële steun aan het zwaar door Russisch militair geweld getroffen land onder druk te staan. Het tekort op de Oekraïense begroting (19 procent van het bbp dit jaar, krap 16 procent volgend jaar) is zonder westerse steun onhoudbaar.
Dat de regering in Kyiv überhaupt nog haar rekeningen kan betalen, is voor een belangrijk deel te danken aan een organisatie waar je misschien niet meteen aan denkt bij internationale conflicten, maar die toch een belangrijke geopolitieke rol speelt: het Internationaal Monetair Fonds (IMF).
De IMF-lidstaten keurden begin dit jaar een steunpakket aan Oekraïne goed van 15,6 miljard dollar (zo’n 14 miljard euro), in ruil voor economische hervormingen in het land. Het IMF-pakket dicht niet het begrotingsgat in Kyiv (33 miljard dollar dit jaar, naar verwachting 40 miljard volgend jaar). Maar het zorgt wel voor macro-economische stabiliteit in Oekraïne, waardoor donorlanden met meer vertrouwen geld kunnen geven of lenen aan Kyiv.
Het IMF vormt zo een reddingsboei voor een Europees land in oorlog. Het Oekraïense voorbeeld laat zien hoe wezenlijk de vraag is die nu speelt bij het Fonds: wie heeft het er precies voor het zeggen?
Maandag klonk het startschot voor een discussie over de herverdeling van de zogeheten ‘quota’ binnen het IMF, oftewel de kapitaalaandelen van de 190 lidstaten. Ruwweg gekoppeld daaraan zijn de stemgewichten van landen. Medio 2025 moeten er voorstellen hierover zijn uitgewerkt, aldus een persverklaring van het IMF.
Nu nog hebben westerse landen en Japan een dominante positie binnen het Fonds, dat is gevestigd in Washington en dat traditioneel wordt geleid door een Europeaan (op dit moment: de Bulgaarse Kristalina Georgieva).
Maar nu staat die westerse dominantie binnen het Fonds ter discussie. De verhoudingen binnen het IMF moeten beter „de relatieve posities van lidstaten in de wereldeconomie weerspiegelen”, aldus de persverklaring.
De machtsverhoudingen binnen het IMF zijn flink scheefgegroeid. Vergeleken met de omvang van hun economieën hebben opkomende landen als China, India en Indonesië weinig in te brengen. Europese landen en Japan juist veel.
Je kunt de relatieve grootte van economieën op allerlei manieren berekenen. De huidige IMF-formule daarvoor is nu door lidstaten ter discussie gesteld, wat laat zien hoe heikel deze discussie wordt. Maar duidelijk is dat de stemverhoudingen op dit moment niet eerlijk zijn.
Europa onder druk
Na de VS (16,5 procent van de stemmen binnen het IMF) volgt Japan (met een stemgewicht van 6,1 procent) en dan pas China (6,1 procent). Dit terwijl het gewicht van de drie landen in de wereldeconomie in 2022 neerkwam op respectievelijk 21 procent, 5,2 procent en 17,5 procent. Dit volgens een IMF-berekening van bbp’s, waarin verschillen in koopkracht zijn meegenomen.
Vooral Europese landen zullen onder druk komen om invloed af te staan. Duitsland (5,3 procent van de stemmen), Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk (beide 4 procent) hebben in het IMF ongeveer een kwart meer te zeggen dan hun economieën zouden rechtvaardigen. India (2,63 procent) heeft minder stemgewicht dan Italië (3 procent), terwijl de aandelen in de wereldeconomie in 2022 respectievelijk 4,7 en 2,1 procent bedroegen. Intussen stoomt India economisch door, terwijl Italië stagneert.
„Dit wordt een heel gevecht”, zegt Paul Hilbers, de bewindvoerder van Nederland bij het IMF, aan de telefoon. „Ik denk dat iedereen wel ziet dat er iets moet gebeuren. Het IMF is een instelling waar we met z’n allen, met 190 landen, beslissingen nemen over de wereldeconomie.” Als de stemverhoudingen geen „spiegel” vormen van de economische verhoudingen, zoals bbp en aandeel in de wereldhandel, ontstaat al snel het idee dat IMF-besluiten niet representatief zijn, zegt Hilbers. „Dit kan de bereidheid ondergraven van landen om aanbevelingen van het IMF te accepteren.”
De VS, en Europese landen in hun kielzog, hebben een grote quotahervorming lang afgehouden. Tijdens de IMF-jaarvergadering in Marrakech, afgelopen oktober, kwamen lidstaten niet verder dan verhoging van het kapitaal van het IMF op basis van de huidige aandelen (elk land legt naar rato 50 procent meer kapitaal in, zo luidde maandag de uitwerking van dit besluit). Dat versterkt het IMF financieel, maar de hete aardappel van de stemverhoudingen werd, vooral onder Amerikaanse druk, doorgeschoven.
Een van de belangrijkste doelen van de VS: hun stemgewicht op minstens 15 procent houden. Want met die 15 procent kun je besluiten binnen het IMF tegenhouden. De VS hebben nu dus als enige een veto binnen het IMF. Op basis van de grootte van hun economie komt die 15 procent van de VS niet snel in gevaar. Maar Washington wil niet dat ook de grote geopolitieke rivaal Beijing zo’n veto bemachtigt: dan zouden de Chinezen even machtig worden binnen het Fonds.
Chinees vetorecht?
Aan de andere kant kunnen de VS en Europa opkomende landen als China en India niet te veel van zich vervreemden. Anders, zo hoor je alom bij het IMF, richten China en andere opkomende landen wel eigen instituties op, buiten het IMF om. De Chinezen verstrekken nu al eigen, IMF-achtige noodleningen aan landen als Pakistan, Sri Lanka en Suriname, landen die belangrijk zijn voor Chinese handelsroutes. Daardoor wordt het lastiger voor het IMF om te onderhandelen met deze landen over de aanpak van hun staatsschulden. China is tegenwoordig een aparte schuldeiser, die zijn eigen belangen vóór die van het IMF laat gaan.
De discussie over de stemverhoudingen „kán bijna niet geopolitieker”, zegt Sander Tordoir, onderzoeker bij denktank Centre for European Reform. „De grote vraag wordt: zijn het Westen en zijn bondgenoten, zoals Japan en Zuid-Korea, bereid terrein op te geven?”
Tordoir, die eerder bij de delegatie van de Europese Centrale Bank bij het IMF werkte, ziet een „fundamenteel dilemma”. Aan de ene kant is het nodig om het IMF te versterken als „multilaterale club, die van iedereen is”. Dat vereist een „rechtvaardiger” verdeling van de quota. Aan de andere kant is een grotere rol van China heel riskant, meent hij. China stelt zich „oncoöperatief” op door dwars te liggen bij IMF-programma’s. Zo hield het lange tijd herstructurering van de schuld van Ghana, Sri Lanka en Zambia tegen, landen die zowel van het IMF als direct van China geld hebben geleend.
„Mogelijk gaat China zich coöperatiever opstellen als het een sterkere positie krijgt binnen het IMF, zo hoor je soms. Maar ik heb daar een hard hoofd in”, zegt de onderzoeker. De Chinezen zijn volgens hem open in hun ambitie om de westerse invloed op het wereldtoneel te verkleinen. Chinees vetorecht binnen het IMF is voor de Amerikanen – en stilletjes ook voor de Europeanen – een „enorm risico”, zegt Tordoir. „Het IMF zou dan onwerkbaar kunnen worden.”
Niet alle opkomende landen hebben dezelfde belangen als China. India wil, op basis van zijn snelgroeiende economie, meer te zeggen krijgen binnen het IMF, maar is huiverig voor een quotaformule die meer invloed geeft aan China, waarmee de Indiërs een gespannen relatie hebben.
Voor de armste landen, die vaak afhankelijk zijn van IMF-steun, is verlies van invloed een risico. Hoe lager het kapitaalaandeel van een land, hoe lager ook de toegang tot steun van het IMF. Het IMF heeft momenteel 111 miljard dollar aan krediet uitstaan. Het meeste is uitgeleend aan Argentinië (31 miljard), Egypte (12 miljard) en Oekraïne (8,6 miljard van de toegezegde 15,6 miljard), maar op de lijst met klanten staan ook zeer arme landen als Soedan (1 miljard) en de Centraal-Afrikaanse Republiek (219 miljoen). In het persbericht van maandag staat dat de quota van de armste landen moeten worden „beschermd”.
Lees ook Armoede, oorlog, pandemie, klimaat: de rek raakt eruit bij Wereldbank en IMF
Er staat komend voorjaar nóg een lastig thema op de agenda bij het Fonds: de hoogte van de rentes waartegen landen kunnen lenen bij het IMF. Die rentes zijn meegestegen met de rentes van centrale banken, die drastisch zijn verhoogd in reactie op de inflatie.
‘Rentebeleid geopolitiek niet slim’
Sommige landen betalen bijna 8 procent rente op IMF-kredieten, zo berekende Tordoir. „Die hoge rentelasten maken begrotingsproblemen nog erger – wat helemaal niet in het belang is van het IMF.” Een land als Pakistan, dat amper nog reserves heeft, betaalt „de volle mep” aan het IMF. „Zoiets is moreel niet verdedigbaar, maar ook geopolitiek niet slim: het IMF is te duur geworden, schuldenlanden wenden zich dan sneller tot China”, aldus Tordoir.
„Het IMF is te duur geworden, schuldenlanden wenden zich dan sneller tot China”
Staatsschulden zijn de voorbije jaren wereldwijd de pan uit gerezen, onder meer door de Covid-19-pandemie. Een vijfde van de opkomende landen en meer dan de helft van de armste landen loopt het risico zijn schuld niet meer te kunnen betalen, zei IMF-chef Georgieva onlangs.
De IMF-rentes zijn per land en per programma verschillend. Het IMF-basistarief, gebaseerd op rentestanden in vijf belangrijke valutagebieden (Amerikaanse dollar, euro, Japanse yen, Chinese renminbi en Britse pond), lag twee jaar geleden nog vlak boven de nul, nu op 4,15 procent. Daarbovenop komt een marge om de kosten van het IMF te dekken. Landen die veel of lang lenen, betalen een renteopslag (surcharge), bedoeld als prikkel om de begroting op orde te krijgen. De armste landen, zoals Haïti of de Democratische Republiek Congo, lenen bij het IMF tegen een nulrente, bij een speciaal armoedeloket.
Hoewel marktrentes weer wat aan het dalen zijn – de IMF-rente volgt daarop met enige vertraging – blijven de tarieven voor de meeste door het IMF gesteunde landen erg hoog, zegt Tordoir, terwijl de schuldenproblematiek in de wereld alleen maar toeneemt. Hij pleit daarom voor een tijdelijk plafond voor de IMF-basisrente.
Hilbers, de Nederlandse IMF-bewindvoerder, ziet geen tekenen dat de hoge IMF-rentes de begrotingsproblemen in landen verergeren. Hij heeft „zo zijn twijfels” bij het „beeld dat het IMF te duur is”. „De armste landen lenen bij ons tegen een nultarief. Voor de overige landen geldt dat ze lang heel goedkoop uit waren, en nu wat duurder.” IMF-programma’s vormen vaak maar een klein deel van wat landen aan rente betalen, zegt Hilbers. „Onze programma’s werken als katalysator: als wij eenmaal ons vertrouwen aan een land hebben gegeven, melden andere geldschieters zich. Die vragen dan vaak lagere rentes.”
Maar volgens Tordoir schrikken de hoge rentes van het IMF, en de last die daardoor ontstaat op landen, andere geldschieters juist af.
Hilbers geeft toe dat er „landen zijn die de rentes te hoog vinden”. Maar, zegt hij, „je moet ook bedenken: het IMF heeft een eigen, speciale rol. Het IMF springt bij als landen in de betalingsproblemen komen en helpt bij aanpassing van de economie. Arme landen krijgen subsidies, en onze programma’s houden rekening met sociale aspecten, maar we zijn in essentie geen ontwikkelingsorganisatie.”
Leeslijst
