Na het jongste stikstofoordeel vallen de grote bouwprojecten stil

Op 1 november 2022 was het eindelijk zover: de gemeente Den Haag begon met het opknappen van een deel van de boulevard in Scheveningen. Een grote, 35 meter brede trap voor het Kurhaus-luxehotel, een ruimere opzet en drie grote, nieuwe pleinen pal naast het strand moesten de ietwat sfeerloze boulevard zijn allure teruggeven. Er zou meer groen komen, en meer speeltoestellen voor kinderen.

Een dag later oordeelde de Raad van State in de zogenoemde Porthos-zaak – een groot CO₂-opslagproject – dat bouwers met hun projecten tevoren moeten uitzoeken of ze kwetsbare natuurgebieden belasten met stikstof. Tot dat moment was dit niet nodig wegens de zogenoemde ‘bouwvrijstelling’.

Nauwelijks drie weken later zette de Haagse wethouder Anne Mulder (VVD) het project Middenboulevard alweer stop. Het viel niet uit te sluiten dat de stikstofuitstoot van de werkzaamheden zou terechtkomen in kwetsbaar natuurgebied in de omgeving, zoals de duinen.

Zou de gemeente extra berekeningen laten uitvoeren, dan was de oorspronkelijke planning niet meer haalbaar. Daarom besloot Mulder het hele project te pauzeren: anders zouden strandtenteigenaren komend badseizoen hun horeca vanwege de verbouwing niet meer kunnen exploiteren. „Het was een vrij dramatische toestand”, zegt Henk Kool, voorzitter van de Vereniging Boulevardondernemers Scheveningen en ex-wethouder. „De ondernemers zijn anderhalf à twee jaar bezig geweest dit voor te bereiden met de gemeente.”

Lees ook: Wat betekent de stikstofuitspraak van de Raad van State in de praktijk?

Dat de bouwvrijstelling sneuvelde, komt doordat de Raad van State een wettelijke basis ervoor miste. De Nederlandse natuur verkeert in slechte staat, en van alle stikstofuitstoot – ook die van bouwmachines – moet beargumenteerd worden dat die de natuur niet schaadt. De bouw is, volgens onderzoek van oud-minister Johan Remkes, verantwoordelijk voor 0,6 procent van de stikstofneerslag in Nederland. De vrijstelling was cruciaal om de gevolgen van de stikstofcrisis voor de bouw te beperken.

In de sector en in de politiek leidde de uitspraak van de Raad van State tot paniek. „Waar we voor vreesden, is een feit geworden”, zei Willem van der Linde van Hegeman Bouw en Infra tegen NRC. „Dramatisch voor de bouw”, zei branchevereniging Bouwend Nederland. En stikstofminister Van der Wal (VVD) vond het een „tegenvaller”.

Een stikstofberekening kost veel tijd, niet in de laatste plaats omdat er een enorm tekort is aan ingenieurs die zo’n berekening kunnen maken

Voor elk project is nu een extra stikstofberekening nodig. Dat kost veel tijd, niet in de laatste plaats omdat er een enorm tekort is aan ingenieurs die zo’n berekening kunnen maken. „De ecologen bij ons in het bedrijf gaan het erg druk krijgen”, zei Evert Holleman, adviseur energietransitie van ingenieurs- en adviesbureau Royal HaskoningDHV eerder tegen NRC. „Iedereen probeert nu zo’n onderzoek te krijgen”, zegt Henk Kool van de Scheveningse boulevardondernemers. „De vraag is of je ertussen kunt komen.”

Als uit de berekening blijkt dat de stikstofneerslag op een nabijgelegen kwetsbaar natuurgebied boven een bepaalde grens uitkomt, zijn aanvullende maatregelen nodig om de uitstoot te beperken. Zoals gebruik van elektrische bouwmachines of gefaseerde uitvoering van een project, zodat een natuurgebied niet in één keer fors belast wordt.

Ook kunnen projectontwikkelaars op zoek naar stikstofruimte van bijvoorbeeld boeren die hun bedrijf staken, en is er nog één uitzonderlijke optie: projecten van groot openbaar belang – denk aan een nieuwe snelweg – kunnen met een goede argumentatie doorgaan als de natuurschade gecompenseerd wordt. Dit is een lang en juridisch ingewikkeld proces.

Twee maanden na de Porthos-uitspraak zijn de consequenties ervan duidelijk te zien. Bouwprojecten vallen stil of lopen vertraging op. Rijkswaterstaat staat bij onderhoud voor een ingewikkelde opgave: renovatie is vaak dringend nodig, zoals van de Van Brienenoordbrug in Rotterdam, maar de precieze stikstofsituatie is onduidelijk.

In 2020 meldde het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) nog dat de grootste problemen in de bouw wat betreft de stikstofcrisis voorbij waren. Maar van de 900.000 woningen die minister De Jonge tot en met 2030 moet bouwen, loopt mogelijk de helft vertraging op, rekende Bouwend Nederland voor in De Telegraaf.

---

Vier voorbeelden van projecten die laten zien hoe indringend de stikstofcrisis in Nederland is.

Van Brienenoordbrug, en andere Rijkswaterstaatprojecten

Het is één van de meest gebruikte snelwegbruggen van Nederland: de Van Brienenoordbrug, waarmee de ringweg van Rotterdam de Maas oversteekt. 230.000 voertuigen gebruiken dagelijks de witte boogbrug, cruciale schakel op de route tussen Noord-Brabant en Zuid-Holland.

Veel onderdelen van de brug stammen uit de tijd van de oplevering, 1965. Renovatie is „urgent”, schrijft Rijkswaterstaat op zijn website. Het toegenomen zware vrachtverkeer heeft de afgelopen decennia gezorgd voor extra slijtage. De hele westelijke boog wordt vervangen, de oostelijke wordt opgeknapt. De brug krijgt een nieuwe laag grijze verf.

Maar bij de planning van werkzaamheden is uitgegaan van de bouwvrijstelling. En die geldt niet meer. Rijkswaterstaat onderzoekt nu of dit consequenties heeft voor de renovatie, maar zet de aanbesteding van de opknapbeurt door. Want snelle aanpak is nodig, vindt de dienst. Onduidelijk is nog hoeveel stikstof bij de renovatie vrijkomt en of maatregelen nodig zijn om het project legaal door te zetten – en vooral: hoeveel tijd dat kost.

Als de brug echt aan het einde van z’n „levensduur” is, maar de stikstofberekeningen of -maatregelen zijn nog niet klaar, dan kan Rijkswaterstaat ingrijpen. Een lagere snelheid instellen, bijvoorbeeld, of de brug zelfs sluiten. Dan wordt de belasting van de brug lager.

Het is niet de enige renovatie waarbij dit speelt. Rijkswaterstaat laat weten dat de Porthos-uitspraak van invloed is op „tientallen” renovatieprojecten.

Bij nieuwe infrastructuurprojecten speelt een ander probleem. Hier is de uitstoot in de bouwfase vaak verwaarloosbaar vergeleken met de uitstoot in de ‘gebruiksfase’. In deze gevallen is de Porthos-uitspraak een minder groot probleem. Immers, vaak zijn al compenserende maatregel genomen. Maar intussen concurreren deze projecten wel om dezelfde mensen die stikstofberekeningen kunnen maken. Nu renovatieprojecten hen óók nodig hebben, wordt deze markt nog krapper.

Woningen IJburg, Utrecht, Overijssel en Noord-Holland

1.500 woningen op IJburg in Amsterdam, ruim duizend in de stad Utrecht, en zo’n 10.000 in Overijssel ondervinden „mogelijk hinder” van de Porthos-uitspraak. In Noord-Holland dreigen liefst 150 bouwprojecten vertraging op te lopen, volgens Arthur van Dijk, commissaris van de koning in die provincie. „Ziekenhuizen, kantoren, winkels, energiecentrales en tienduizenden woningen.”

Overal in het land leidt het schrappen van de bouwvrijstelling tot vertraging bij woningbouw. Op veel plekken zoeken provincies en gemeenten nog uit welke projecten precies geraakt worden. Het kan best dat een groot deel daarvan in Noord-Holland uiteindelijk vrij gemakkelijk kan doorgaan, zegt de commissaris. „Maar daarvoor zijn wel onderzoeken nodig. Dat gaat ook geld kosten, trouwens.”

De gemeente Utrecht deelde na vragen van de gemeenteraad een lijst projecten waarvoor aanvullende stikstofberekeningen nodig zijn. Naast de bouw van honderden woningen gaat het bijvoorbeeld om installatie van vier windmolens. De gemeente onderzoekt of ze emissiearm bouwmateriaal kan gebruiken, zodat de stikstofuitstoot lager uitpakt.

Op Centrumeiland in IJburg, een woonwijk in het oosten van Amsterdam, zijn voor twee woonblokken nieuwe berekeningen nodig, aldus wethouder Reinier van Danzig (D66) tegen nieuwswebsite nul20.nl. Daarom is het bestemmingsplan van deze hele wijk voorlopig aangehouden. En Amsterdam heeft volgens Van Danzig nog geluk: dicht bij de stad liggen maar weinig beschermde natuurgebieden.

Landelijk bezien is er volgens Van Danzig wel een makkelijke uitweg: „Als we stoppen met megastallen, kan in de Metropoolregio meer worden gebouwd.”

N65, de weg tussen Den Bosch en Tilburg

Het is een merkwaardige weg, de N65 tussen Den Bosch en Tilburg. In alles lijkt hij op een snelweg: vierbaans, gelegen tussen twee grote steden en met een knooppunt aangesloten op de A2. Maar af en toe moeten automobilisten ineens wachten voor stoplichten waar fietsers uit dorpen als Haaren en Vught oversteken – niet altijd ongevaarlijk.

Dat moet anders. De gemeente Vught heeft 145 miljoen beschikbaar om de N65 veiliger te maken: de weg moet deels ‘verdiept’ worden, met ecoducten, ventwegen voor lokaal verkeer en vrijliggende fietspaden. Toch zal Vught nog even moeten wachten. De Raad van State oordeelde eind vorig jaar, na bezwaar van een lokale natuurvereniging, dat de stikstofberekeningen van het project niet deugen.

De kwestie-N65 laat zien dat zelfs wanneer een project de stikstofberekeningen heeft gedaan, je nog tegen problemen aan kunt lopen. Volgens de Raad van State heeft Vught onvoldoende aangetoond dat nabijgelegen natuurgebieden – zoals de Loonse en Drunense Duinen – geen schade oplopen door de stikstofuitstoot van de bouw van dit wegenbouwproject.

Omdat de nabije natuur in slechte staat verkeert en overbelast is, is het moeilijk te beargumenteren dat een weguitbreiding zomaar door kan gaan. Dit is een probleem waar projecten die door de Porthos-uitspraak niet langer zijn vrijgesteld van stikstofberekeningen de komende tijd tegenaan kunnen lopen.

Overigens had de Raad van State ook moeite met andere aspecten van het plan. Zo was onvoldoende rekening gehouden met pomphouder Clemens van Hulten, die vreest dat hij klandizie verliest na de reconstructie van de weg. Zijn tankstation komt dan achter een muur te liggen. Volgens de Raad van State is Van Hultens bezwaar gegrond en moet Vught meer rekening houden met de financiële gevolgen voor de pomphouder.

Ternaard, gaswinning onder de Waddenzee

Ellen Bakker is tegen gaswinning onder het Friese dorpje Ternaard, waar ze woont. „Ik woon in een oud huisje dat onmiddellijk platligt bij de eerste beving”, grapt ze.

In de Porthos-zaak draaide het om een project waarbij de Rotterdamse industrie CO₂ wilde opslaan in lege gasvelden onder de Noordzee. Ondertussen ondervinden ook gaswinningsprojecten zelf last van de uitspraak – tot vreugde van sommige partijen.

Al jaren wordt gesteggeld over voorgenomen gaswinning bij het Friese Ternaard, onder de Waddenzee. De Waddenvereniging en veel omwonenden zijn tegen. Het kabinet wil de NAM juist toestaan het gas te winnen, maar moet formeel nog een besluit nemen. Dat wordt steeds uitgesteld. „Wij horen regelmatig: we kijken er nog naar”, zegt Bakker.

In november werd het besluit wéér uitgesteld, naar het eerste kwartaal van 2023. Dat kwam door het schrappen van de bouwvrijstelling. Afgelopen december informeerde minister Christianne van der Wal (Natuur en Stikstof) de Tweede Kamer met het bericht dat de vergunningaanvraag van de NAM opnieuw bekeken moet worden. Immers, ook in de ‘bouwfase’ van de gaswinning – waarbij daarvoor benodigde installaties worden aangelegd – komt stikstof vrij.

Tegenstanders hebben de brief van Van der Wal met enig plezier gelezen. „Wij zijn blij met elke stok tussen de spaken”, zegt Ellen Bakker. Ook bij de Waddenvereniging hopen ze dat dit uitstel „leidt tot afstel”, zegt medewerker Frank Petersen: „Door de Porthos-uitspraak kunnen sommige onzinnige projecten misschien definitief de ijskast in.”