Is de ‘groene golf’ aan staatssteun nog te keren?

Zijn de vijanden van je vijanden automatisch ook je vrienden? Die vraag wordt, als het gaat om de wereldeconomie, steeds lastiger te beantwoorden, nu een plan van de Verenigde Staten om de macht van China in te perken juist de EU en de VS uit elkaar drijft.

Afgelopen zomer voerden de VS een grootschalig investeringspakket in om het eigen bedrijfsleven te helpen. Het formele doel van de VS is om onder de vlag van verduurzaming en energiepolitiek een vuist te maken tegen China, dat als industrieland een wel erg dominante positie heeft gekregen op de wereldmarkt. Dat vindt de EU ook. Maar het middel dat de VS gebruiken, valt een stuk minder goed: subsidies voor bedrijven die in de VS produceren.

Het gevolg van deze Amerikaanse Inflation Reduction Act (IRA), een steunpakket van 370 miljard dollar, is echter ook dat Europese bedrijven op relatieve achterstand zijn komen te staan ten opzichte van hun Amerikaanse concurrenten. En, nog vervelender, in Europa gevestigde bedrijven hebben dankzij het Amerikaanse steunpakket ineens een goede (financiële) reden om een verhuizing naar de andere kant van de Atlantische oceaan te overwegen.

Deze week kwam dan ook het Europese antwoord op het pakket van Biden. Ook Brussel zet de deur open voor grootschalige staatssteun aan de eigen duurzame industrie, en is bereid daar honderden miljarden in te steken.

De details van de plannen moeten de komende tijd nog uitgewerkt worden, waardoor een precieze vergelijking met de Amerikaanse plannen lastig is. Maar het is nu al duidelijk dat het voor EU-lidstaten gemakkelijker wordt om technologieën als batterijen, windmolens, warmtepompen en zonnepanelen te subsidiëren. Daartoe worden de doorgaans zeer strikte staatssteunregels versoepeld.

De Europese Commissie ziet deze maatregelen als noodzakelijk om niet achter te blijven bij de Verenigde Staten. Eurocommissaris Margrethe Vestager van Mededinging zei deze week tegen de Financial Times dat de IRA, in combinatie met stabiele, goedkope energieprijzen in de VS, een „vergiftigend” effect zou kunnen hebben op sommige Europese industrieën.

Tegelijkertijd is het een verregaande stap van de VS die gemakkelijk een opmaat kan vormen tot een ‘groene staatssteunoorlog’: wie de diepste zakken heeft, kan in principe het bedrijfsleven het best verleiden tot investeringen. Doet de Europese Unie er goed aan zich op deze manier te verweren tegen de Amerikaanse plannen? Of zou het iets anders moeten doen?

De eerste bedrijven hebben zich de afgelopen maanden al bij nationale overheden in de EU gemeld met verzoeken om steun. Veel bedrijven met Europese vestigingen dreigen al weken met een vertrek uit de EU en zeggen nieuwe investeringen te willen doen in de Verenigde Staten.

Northvolt flirt met VS

Tot voor kort gold het Zweedse Northvolt, batterijfabrikant, als het schoolvoorbeeld van een nieuwe Europese kampioen: het liep voorop met het bouwen van batterijfabrieken die Europa minder afhankelijk moesten maken van Chinese batterijproducenten.

Maar eind 2022 pauzeerde Northvolt de plannen voor een nieuwe fabriek in Noord-Duitsland. Het flirt nu openlijk met bouwplannen in de VS, mede door het steunpakket van Biden. En Northvolt is niet de enige: diverse bedrijven, van het Noorse kunstmestconcern Yara tot het Belgische chemiebedrijf Solvay, dreigden al uitgebreid met verhuizen richting Amerika. Afgelopen donderdag vond er bovendien in het Catshuis een uitgebreide bijeenkomst plaats tussen vertegenwoordigers van het Nederlandse bedrijfsleven en tien bewindspersonen. Op de agenda: het vestigingsklimaat in Nederland.

Van een afstandje bezien zijn er op zich genoeg hele en halve legitieme redenen te bedenken waarom de VS, en in navolging daarvan Europa, voor deze stimuleringspakketten hebben gekozen, zegt hoogleraar internationale economie en bedrijfsleven Harry Garretsen van de Rijksuniversiteit Groningen. „Overheden willen hun klimaatdoelen halen en bedrijven helpen in de ontwikkeling van een goede markt daarvoor.” Sinds de pandemie en de oorlog in Oekraïne heeft de wereld bovendien geleerd dat de hyperefficiënte productieketens die de afgelopen decennia zijn ontstaan hun kwetsbaarheden kennen. Volgens Garretsen is „een bepaalde mate van deglobalisering” daarmee te begrijpen.

Het zorgelijke is echter dat maatregelen die bedoeld zijn om de ‘goede doelen’ te halen, kunnen verworden tot wat Garretsen „ordinair protectionisme” noemt. „Het plan van Biden is primair gericht om de Amerikaanse positie ten opzichte van China te versterken, maar het heeft ook nadelige gevolgen voor Europa.” De eis dat een bedrijf pas subsidie krijgt als het ook daadwerkelijk gaat produceren in de VS, is hier een voorbeeld van. „Europa moet daar vervolgens weer op reageren, en zo gaat het van kwaad tot erger”, aldus Garretsen. „Niemand zegt hardop dat er protectionistische aspecten in de plannen zitten, maar het is evident dat dat wel zo is.”

Ook het Internationaal Monetair Fonds waarschuwde recent voor de gevolgen van deze geopolitieke fragmentatie. Per saldo is de wereld slechter af als iedereen zich op zijn eigen continent terugtrekt dan als de economische wetten van de ‘optimale allocatie’ hun werk kunnen doen. Supranationale instituten als de Wereldhandelsorganisatie zijn gebouwd op deze economische wetmatigheid.

Volgens Steven Brakman, hoogleraar internationale economie aan de Rijksuniversiteit Groningen, had de Europese Unie de steunkwestie eigenlijk via de Wereldhandelsorganisatie moeten spelen. Daar kan het in theorie bezwaar maken tegen de plannen van de VS, die de wereldmarkt zouden verstoren, in plaats van zichzelf te laten verleiden tot vergelijkbare steunmaatregelen. „Het is een saaie opmerking, maar ik zou zeggen: doe het in overleg.” Heeft dat niet erg weinig kans van slagen? „Dat is geen reden om het niet te proberen. Als je over en weer op een ad hoc manier gaat reageren wordt het een bende. Het gaat ook ten koste van je welvaart. Als je een probleem hebt, moet je het aankaarten via de regels.”

Van de Wereldhandelsorganisatie hoeven we echter niet veel te verwachten, denkt Garretsen. „Dat instituut is vleugellam, en dat geldt eigenlijk voor alle supranationale instituties die we hebben bedacht om dit soort zaken binnen de perken te houden. We zijn daar minder belang aan gaan hechten.”

Ander tijdperk

Alle protectionistische kanttekeningen ten spijt, is het vooral tijd om pragmatisch te zijn, vindt historicus en NRC-columnist Luuk van Middelaar. Hij is lid van de Adviesraad Internationale Vraagstukken en schreef vorig jaar mee aan een advies aan het kabinet over slimme industriepolitiek. In oktober richtte hij met anderen de denktank Brussels Institute for Geopolitics op.

„Uiteindelijk draait dit om de verhoudingen tussen China en de VS”, zegt hij. „Amerika heeft zich gerealiseerd dat het China menens is om wereldleider te zijn in strategische economische sectoren in 2025, van hightech tot vergroening. Het doet er nu alles aan om dit te voorkomen.” Dat is de basis achter de Amerikaanse handelspolitiek van de afgelopen jaren. „Ook van het pakket van Biden past in die trend.”

Europa kan het zich niet veroorloven als enige van de drie machtsblokken in de wereld achter de doelstellingen van mondiale vrijhandel te blijven staan, vindt Van Middelaar – ook al weet iedereen dat dit economisch gezien niet de beste route is. „De wereld is veranderd, we gaan een ander tijdperk binnen. Daar moet Europa zich op instellen.”

Met andere woorden: niemand is écht blij met de huidige situatie en de steunplannen, maar de Unie moet íets. Vooralsnog heeft Brussel de individuele lidstaten de ruimte gegeven meer staatssteun te geven aan groene industrie: de strikte regels worden deels opgeschort.

Het risico is daarbij niet alleen dat de EU en VS elkaar gaan beconcurreren, maar ook landen binnen de EU onderling. Denk hierbij aan tegen elkaar opbieden om een batterijfabriek binnen te halen, of een groene staalfabriek. Daarbij hebben grote rijke landen een voordeel boven kleinere en armere landen. Het zou de ongelijkheid binnen de Unie kunnen vergroten.

Zo’n subsidiewedloop voor groene bedrijvigheid is uiteindelijk niet per se een efficiënte manier om te vergroenen. „Enkele jaren geleden zijn binnen de VS staten gaan vechten om een Tesla-fabriek”, zegt Inge van den Bijgaart, universitair docent economie aan de Universiteit Utrecht en gespecialiseerd in klimaatbeleid. „Maar Tesla ging die fabriek toch wel ergens bouwen.” De subsidies van lokale overheden werden steeds hoger, puur om die fabriek op een bepaalde plek te krijgen. Vanuit lokaalbanenoogpunt begrijpelijk, maar wat betreft het klimaat niet echt nodig. „Je kan met dat geld wellicht beter arme huishoudens helpen zonnepanelen aan te schaffen.”

Over de exacte vormgeving van het Europese pakket is nog veel onduidelijk, maar dit biedt ook kansen, meent Van Middelaar. „Nederland verzet zich tot nu toe tegen zowel ruimere staatssteunregels als tegen rechtstreekse Europese subsidies. Dat is niet verstandig. Nederland zou binnen Europa het debat constructief moeten voeren, het initiatief moeten nemen tot een gedeeld Europees afwegingskader over waar de staatssteun dan aan zou moeten voldoen.” Zo voorkom je politieke willekeur, particuliere lobby’s en de macht van de grootste schatkist.”

De eerste stappen zijn nu gezet aan beide kanten van de oceaan. De vraag is of het hierbij blijft, of dat dit een nieuwe fase van protectionisme inluidt. Brussel liet bij de presentatie van de plannen al weten dat het opschorten van de staatssteunregels een eerste stap is. Er wordt ook nagedacht over directe Brusselse steun aan de vergroening van de industrie.

Het is niet zozeer de huidige omvang of de concrete maatregelen die nu zorgen baren, zegt hoogleraar Garretsen. Hij maakt zich vooral zorgen dat er hiermee een trend is ingezet die zich moeilijk meer laat keren. „Het gaat om de vanzelfsprekendheid waarin nu zowel in China als de VS als Europa overeenstemming is dat dit de juiste weg is. De geschiedenis leert dat je zo in een wedloop terecht kunt komen met alle desastreuze economische gevolgen van dien.” De nu voorliggende pakketten zijn allemaal verklaarbaar, zelfs logisch en wellicht legitiem, en de ongebreidelde globalisering had ook zijn nadelen, zegt Garretsen. „Maar we moeten oppassen dat er geen luiheid in de redering ontstaat. Per saldo blijft dit de verkeerde richting.”

In dat geval wacht Europa nog een ongewisse economische toekomst. De Brusselse denktank Bruegel schreef vorige week dat het in het belang van de EU is om het internationale, op regels gebaseerde systeem te beschermen – zoals dat van de Wereldhandelsorganisatie. „Zonder een forum voor discussie en een algemeen aanvaard regelboek, neemt het bestuur zijn toevlucht tot de kleinste noemer, namelijk de regels van de jungle. In een onbestuurbaar mondiaal systeem is de EU uiterst kwetsbaar voor al degenen van wie ze afhankelijk is om de grondstoffen die ze mist veilig te stellen.”