Econoom Mariana Mazzucato: ‘Consultants profiteren van het gebrek aan zelfvertrouwen bij de overheid’

Ze was gevraagd om mee te denken over de opzet voor het Italiaanse herstelprogramma na de coronacrisis. In het zaaltje zaten ook zo’n tien, twaalf jonge consultants van McKinsey. Waarom zitten zíj hier aan tafel?, vroeg Mariana Mazzucato aan de voorzitter van de sessie. „Omdat we het niet alleen af kunnen, zei hij, we hebben extra handen nodig. Trouwens, ze doen het gratis. Wat, zei ik, gratis? Hè?”

Later blijkt de Italiaanse regering het schrijven van een plan voor dat herstelprogramma, betaald met geld van de Europese Unie, te hebben uitbesteed. Aan adviesbureau McKinsey.

Deze anekdote laat zien hoe gebruikelijk lowballing is voor grote internationale adviesbureaus, zegt econoom Mariana Mazzucato, het fenomeen dat consultants hun diensten eerst gratis of voor een vriendenprijsje aanbieden om daarna de opdracht binnen te halen. „Ik wil deze typering eigenlijk niet gebruiken, maar doe het toch: ze springen ergens op als een teek en laten niet meer los.”

De Italiaans-Amerikaanse Mazzucato, hoogleraar economie aan University College London, staat bekend om haar ideeën over een sturende overheid. In eerdere boeken beschreef ze hoe overheden volgens haar een veel actievere rol moeten spelen om de grote uitdagingen van deze tijd – klimaatverandering, sociale ongelijkheid – aan te pakken.

Voor haar jongste boek, The Big Con, dook ze in de macht van adviesbureaus. Ze beschrijft hoe „uitgeholde, risicoaverse en geïnfantiliseerde overheden” afhankelijk zijn geraakt van grote internationale adviesfirma’s als McKinsey, Boston Consultancy Group (BCG) en Deloitte.

Gebrek aan zelfvertrouwen

In de Britse hoofdstad Londen vertelt Mazzucato samen met Rosie Collington, de promovendus met wie ze het boek schreef, aan een groepje internationale journalisten hoe zij een soort ingebakken gebrek aan zelfvertrouwen zien bij overheden en ambtenaren, waar de consultants van profiteren. „De risiconemers, die zitten altijd aan de private kant, dat zijn de ondernemers die keuzes durven te maken. Ambtenaren krijgen aangeleerd om risico’s te mijden, om reactief te zijn in plaats van proactief. Ze zitten vast in dat narratief.” Niet zo vreemd ook, zegt ze: „Als de ambtenarij faalt, staat dat – bang! – meteen op de voorpagina’s.” Terwijl adviesbureaus minder publiekelijk worden afgerekend op hun prestaties.

Ambtenaren wordt aangeleerd om risico’s te mijden en om reactief te zijn in plaats van proactief

Het continue uitbesteden van taken aan consultants moet stoppen, is hun conclusie, om overheden zelfbewuster en proactief te maken en zo de kwaliteit van het openbaar bestuur te verbeteren. Begrijp hen niet verkeerd, zegt Mazzucato, ze leggen de schuld van die disfunctionele overheden niet bij de adviesbureaus. „Overheden hebben dit zelf laten gebeuren, ze hebben hun eigen capaciteiten en kennis weggeorganiseerd. De adviesbureaus surfen vooral slim mee op de trends en weten aan te haken bij projecten over verduurzaming, ongelijkheid of verantwoord ondernemen.”

Of de consultants nu medeverantwoordelijk zijn of niet, de auteurs geven allerlei dubieuze voorbeelden waarbij hun rol op zijn minst een ongemakkelijk gevoel oplevert. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld schakelde het ministerie van Financiën adviseurs in van onder meer KPMG bij het ontwerpen van nieuwe belastingregels om ontwijking via belastingparadijzen tegen te gaan. Rosie Collington: „Later werden die consultants voor hun eigen bedrijfsmarketing gebruikt, de adviesbureaus maakten reclame met hun betrokkenheid bij die wetgeving.” Mazzucato: „Dat zou illegaal moeten zijn!”

Of neem de opdracht die McKinsey kreeg van de Australische regering, het ontwerpen van een net zero klimaatbeleid, voor 6,1 miljoen Australische dollar (3,87 miljoen euro). „Maar tegelijk heeft McKinsey ook 45 van de 100 grootste vervuilers ter wereld als klant”, onder meer in de mijnbouw en de olie- en gassector, zegt Collington, „en is volkomen onduidelijk in hoeverre er een Chinese muur tussen die werkzaamheden staat.” Tot ongenoegen overigens ook van McKinsey’s eigen mensen. In 2021 ondertekenden 1.100 werknemers een open brief, waarin ze het bedrijf opriepen bekend te maken hoeveel CO₂ hun klanten uitstoten.

Fundamenteel probleem is volgens Collington dat dit soort mogelijke belangenverstrengelingen alleen naar buiten komen als journalisten er onderzoek naar doen. „Burgers hebben het recht dit soort dingen te weten. Maar er bestaat bijvoorbeeld geen verplichting informatie van klanten strikt gescheiden en vertrouwelijk te behandelen. Regels rond transparantie zijn er amper.”

De Derde Weg

Collington schetst hoe de adviesbureaus de afgelopen decennia een steeds grotere invloed kregen, en niet alleen in de jaren dat „neoliberale rechtse regeringen” aan de macht waren. In de jaren negentig hadden de consultants het makkelijk, toen sociaal-democraten in de Verenigde Staten (Bill Clinton) en het Verenigd Koninkrijk (Tony Blair) met hun Derde Weg als uitgangspunt hadden dat de markt efficiënter werkt dan de overheid – die dus ook aan kosten-batenanalyses en efficiëntieslagen moest geloven. „Zij dachten dat de overheid de boot moest sturen, maar niet zelf hoefde te roeien. Daar kwamen de consultants natuurlijk van pas. Wij zeggen nu dat de staat ook moet roeien om te kunnen sturen en zélf kennis en expertise in huis moet hebben om te bepalen wat in het belang van de bevolking is.”

De VS en het VK zijn van oudsher de belangrijkste markten voor consultants, maar internationaal blijft de sector groeien; in landen als India, Indonesië en Kenia zetten overheden ook vaker consultants in. Tegelijk is de precieze omvang van de sector onmogelijk in geld uit te drukken, omdat de grote bureaus niet beursgenoteerd zijn en maar weinig informatie over bijvoorbeeld hun winsten hoeven vrij te geven. Samen hebben The Big Four – Deloitte, ‎KPMG, ‎PricewaterhouseCoopers en ‎Ernst & Young – kantoren in meer dan 130 landen, met ruim 400.000 werknemers.

Lees ook: De omstreden winst van de McKinsey-methode

Een tegenbeweging zoals Mazzucato en Collington die graag zouden zien, is dus nog niet echt begonnen. Toch reageren ambtenaren, politici én consultants positief op hun boek, zegt Mazzucato: „Je zou mijn WhatsApp-berichten moeten zien. Ze appen me, ja, já, dit is een serieus probleem, dank dat jullie dit blootleggen. Ambtenaren krijgen maar al te vaak te maken met jonge, onervaren adviseurs die net zijn afgestudeerd, en ze zijn ontevreden over het ‘product’ van die consultants. Idealistische ambtenaren die zich graag inzetten voor de publieke zaak zijn gefrustreerd over het overheidsgeld dat ze verkwist zien worden.”

Idealistische ambtenaren die zich graag inzetten voor de publieke zaak zijn gefrustreerd over het overheidsgeld dat ze verkwist zien worden

Alleen, zoiets publiekelijk erkennen ligt natuurlijk lastiger. Hoe moeizaam een beweging terug te maken valt, daar is ook in het VK een voorbeeld van te vinden. Onder oud-premier Boris Johnson begon de overheid in 2021 een eigen adviestak, bijgenaamd Crown Consultancy. Het idee daarbij was te bezuinigen op de 1,5 miljard pond (1,7 miljard euro) die de Britse overheid jaarlijks aan adviesbureaus uitgeeft. En als dan toch extern advies zou worden aangevraagd, kon het interne bureau ambtenaren helpen daar scherpere eisen aan te stellen.

Eind januari werd de dienst alweer stilletjes opgeheven. De Financial Times schreef dat ministeries toch liever naar de adviesbureaus gaan omdat die „een groter bereik hebben” dan de eigen dienst, waar enkele tientallen ambtenaren werkten. En de huidige regering heeft de financiële drempel voor extern advies meteen ook maar grotendeels weggenomen. Eerst moesten contracten ter waarde van meer dan 600.000 pond of met een duur langer dan negen maanden worden voorgelegd aan het ministerie van de premier; die eis is nu opgeheven. Voor projecten van 20 miljoen pond of meer is wel nog toestemming nodig.

Minder efficiënt

Het is lastig objectief vast te stellen of consultants inderdaad slechter werk leveren dan ambtenaren dat zelf zouden doen. Een controlegroep ontbreekt bijna altijd – dit was voor het onderzoek voor hun boek een probleem, geeft Rosie Collington toe. „Maar de meeste academische onderzoeken laten zien dat de inhuur van adviseurs geen efficiëntie oplevert en de afhankelijkheid van externen vergroot.”

Als voorbeeld haalt ze onderzoek aan uit 2018 naar de Britse gezondheidsdienst NHS, waarbij vier jaar lang 120 lokale zorgafdelingen zijn gevolgd. Het overgrote deel maakte gebruik van externe managementconsultants, maar vijf afdelingen deden dat niet. Hoe meer geld ze uitgaven aan externe adviseurs, hoe minder efficiënt de zorg werd. Een verspilling van miljoenen per jaar, concludeerde de Universiteit van Bristol. De gemiddelde NHS-afdeling besteedt jaarlijks 1,2 miljoen pond aan extern advies, omgerekend het salaris van 35 ervaren verpleegkundigen.

De auteurs beschrijven in hun boek ook de invloed van consultants in het bedrijfsleven, maar het grote probleem ligt toch bij overheden, stellen ze vast. Die geven immers belastinggeld uit en zijn de burger verantwoording schuldig. Ze moeten hun kennis weer op peil brengen, zegt Mariana Mazzucato: „Ik ben geschokt als ik bijvoorbeeld zie hoe weinig juridische kennis op veel ministeries bestaat. Terwijl die expertise nodig is om je werk te kunnen doen en ook goed zou zijn voor het zelfvertrouwen bij de overheid.”

Zelf geven Mazzucato en de werknemers van haar instituut in Londen óók workshops en adviezen aan ministeries. Maar ze proberen niet om ambtenaren afhankelijk van hen te maken, zegt ze. „Ons doel is juist dat ze ons een volgende keer níét nodig hebben. Bij consultants is het hele bedrijfsmodel gebaseerd op afhankelijkheid. Vergelijk het met therapie: als een therapeut zijn patiënten hun leven lang blijft zien, is het waarschijnlijk niet zo’n goede therapeut.”