Strenge milieunormen werken beter dan subsidies om innovatie te stimuleren

Streng zijn werkt het best. Een overheid die wil dat bedrijven schonere, klimaatvriendelijke producten ontwikkelen, moet gewoon strenge eisen opleggen aan nieuwe producten. Dan daalt de uitstoot van broeikasgassen gegarandeerd. En er gebeurt nog iets, constateren het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Tilburg University in een nieuw onderzoek waarover donderdag een artikel verschijnt in economisch vakblad ESB: bedrijven ontwikkelen nieuwe technieken om aan de strenge standaard te voldoen. De innovatie neemt toe.

„Strenge normen werken heel goed. Je hebt eigenlijk geen innovatiesubsidies meer nodig”, zegt hoogleraar Herman Vollebergh, tevens onderzoeker bij het PBL. Samen met promovendus Rik Rozendaal onderzocht hij het effect van de strenge normen voor CO₂-uitstoot van nieuwe auto’s, die in 2009 en 2010 werden aangekondigd in de Europese Unie en de Verenigde Staten.

Wat bleek? Al direct na de aankondiging werden veel meer patenten aangevraagd voor „radicaal schonere aandrijvingstechnologie van auto’s”, zoals technieken die van belang zijn voor elektrische en waterstofauto’s. Vollebergh: „Kennelijk waren de normen zo streng dat autofabrikanten zich genoodzaakt zagen eindelijk werk te maken van groene doorbraaktechnologieën.”

Innovatiesubsidies leidden tot veel minder groene innovatie, volgens Vollebergh en Rozendaal. Ze onderzochten voor die conclusie ruim 34.000 patenten die ruim 3.600 autofabrikanten toegekend kregen tussen 2000 en 2016.

Investeren in onderzoek

Een norm werkt, volgens de economen, zodra die wordt gehandhaafd met hoge boetes en meer eist dan nu kan. „Dit is de eis en zoek maar uit hoe je eraan voldoet”, vat Vollebergh het samen. In het geval van auto’s: een auto die minder uitstoot dan welk bestaand model dan ook. Want als het moeilijk is aan een norm te voldoen, zullen fabrikanten eerder geneigd zijn te investeren in onderzoek naar nieuwe groene technologie.

Innovatiesubsidies voor bedrijven kunnen soms wel tijdelijk voor nieuwe patentaanvragen zorgen, en dus uitvindingen, „maar niet voor daadwerkelijke invoering van de innovaties”, zegt Vollebergh. „En dat is toch je doel.”

Zo was er in de jaren negentig in de Europese Unie veel subsidiegeld voor groene innovatie in auto’s. Vollebergh: „Je zag toen wel de patentaanvragen stijgen, maar uiteindelijk bleek er geen noodzaak om die vindingen daadwerkelijk toe te passen.” Japan zette destijds zijn subsidies wel kracht bij met strenge normen. „Daar werden toen de eerste auto’s met hybride motoren ontwikkeld en op de markt gebracht.”

Lees ook dit essay van Marike Stellinga: Wordt het krimpen voor het klimaat, of groen groeien?

Bedrijven gaan pas op grote schaal producten innoveren als ze zeker weten dat er een markt voor is – anders is het te duur. Strenge normen maken de kans dat die markt er komt veel groter. Voor autofabrikanten werd het bijvoorbeeld moeilijk aan de uitstootnormen te voldoen met conventionele verbrandingsmotoren in al hun auto’s. Pas dan leidt innovatie ook tot adoptie van die schone technologie. „Een strenge norm bevordert beide: innovatie én adoptie.”

Bak subsidiegeld

Kortom: subsidies werken misschien, strenge normen werken zeker. Toch wordt de subsidiepot telkens opengetrokken, zegt Vollebergh, ook door het kabinet-Rutte IV. „Ik snap niet waarom. Waar zijn de resultaten van al die subsidies? Je geeft een bak subsidiegeld en je weet niet waar het toe leidt. Normen werken veel gerichter en veel beter.” Nog een groot voordeel van normen: voor de overheid zijn ze gratis.

Niet dat regeringen het instrument niet kennen; overheden zetten normen al op grote schaal in. Zo stelt de Europese Unie eisen aan de energiezuinigheid van allerlei apparaten. En heeft ze gloeilampen en plastic rietjes verboden. Het Europese emissiehandelssysteem is volgens Vollebergh ook een norm die uiteindelijk heel streng werkt: de uitstoot in de industrie moet er geleidelijk door dalen naar nul.

De Nederlandse overheid zou veel systematischer kunnen nagaan waar ruimte is voor strengere normen, bijvoorbeeld voor drinkwater en nieuwbouw, vindt Vollebergh. Daarbij hoeft ze niet bang te zijn internationaal uit de pas te lopen. Dat bedrijven vertrekken als normen te streng worden, blijkt niet uit de geschiedenis, zegt Vollebergh. „Je ziet dat innovatieve bedrijven zich richten op de regio met de strengste normen. Eerst was dat Japan, nu zijn dat Europa en de VS.”

Hoge accijns

Wetenschappers zouden veel meer waardering voor normen moeten hebben bij het bedenken van effectief klimaatbeleid, vindt Vollebergh. Economen pleiten doorgaans voor een hoge CO₂-belasting om schone technologie een duw te geven. Maar volgens Vollebergh blijkt uit de studie dat ook een belasting minder goed werkt dan een strenge norm. „Zo’n belasting geeft bedrijven meer vrijheid om het uiteindelijke doel te ontlopen: veel minder uitstoot.” Zo deden autofabrikanten, om de hoge accijns op brandstof te verzachten, lange tijd vooral onderzoek naar auto’s die minder brandstof verbruikten. „Niet naar elektrische of hybride auto’s. Aan een norm valt niet te ontsnappen, aan belastingen wel.”